地方保护主义的成因和解决之道研究与分析

权力的方式、步骤、时限等都没有明确详细的规定，给行政机关滥用自由裁量权创造了可乘之机，影响了行政执法的效果。

此外，没有对执法机关和执法人员形成有效的激励和约束机制，影响了执法机关和执法人员积极、高效、公正地执行法律。而对于普遍存在的各种违法行为，司法机关本身存在严重的地方化和行政化倾向，“所谓司法地方化，是指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生对谁负责等方面受到地方权力因素的较大影响，导致地方司法机关丧失中立、公正的立场”[4].现实生活中的司法行政化现象仍相当严重，一方面法院在制度实际运作中往往作为一元化国家机关的组成部分，行使着大量超越司法职能的行政工作，另一方面法院在其活动方式和管理体制上呈现出明显的行政化特征。司法的地方化与行政化阻碍了法院发挥应有的监督和制裁作用。由于司法制度存在的缺陷，使其不仅未能成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面助长了地方保护主义的蔓延。

可以看到，尽管改革开放二十多年来，我们制定了大量的法律法规，立法成果有目共睹，但行政执法问题令人担忧。行政执法中存在的地方保护主义，一方面严重地影响了我国社会主义市场经济的健康发展，另一方面影响了法律实施的普遍性和公正性，破坏了国家法制的统一，损害了法律的尊严。地方保护主义已经成为我国社会主义法治建设进程中的一块绊脚石。因此，重视和解决执法中的地方保护主义问题十分必要。

三、地方保护主义的解决之道

行政执法中的地方保护主义有着复杂的利益因素、深厚的社会基础和制度短缺，要解决地方保护主义问题，必须通过长期的努力，改变其赖以产生和发展的制度性问题。具体而言，克服行政执法中的地方保护主义，我们应当重视以下问题。

第一，充分利用现有法律规定，严格行政执法

社会经济领域出现的绝大多数违法犯罪行为，在现行行政法、刑法中都可以找到相应的制裁依据。比如，对于非法采矿的小煤窑，《矿产资源法》规定是一种行政违法行为，如果非法采矿的行为造成矿产资源破坏的，可以按照《刑法》第343条的规定(即非法采矿罪，破坏性采矿罪)追究行为人的刑事责任。生产销售伪劣产品的行为也是行政违法行为。刑法根据生产、销售伪劣产品的性质和特点，规定了9种具体的生产、销售伪劣产品的犯罪。对于生产销售一般性的伪劣产品，法律规定销售金额较大;对于生产、销售特殊的伪劣产品(假药、不符合卫生标准的食品等)，只要实施了生产、销售行为，不论销售金额多少，原则上都可以认定为犯罪。关于污染环境的违法行为的规定也是如此。实践证明，只要严格执法，就可以有效惩治这类违法犯罪行为。有些地方的经济主管部门与公安、矿产资源管理部门相互配合，统一部署，联合行动，采取断水、断电、封闭爆炸等方式取缔关闭非法小煤窑，对造成矿产资源破坏的业主追究刑事责任，收到良好的效果。

对于有关部门有法不依、执法不严的问题，应当依据《行政监察法》等法律、法规，强化行政执法监督和执法责任制，追究地方政府行政首长和主管领导的责任。对于执法不力造成严重后果的，还应当依据《刑法》追究直接责任人和负责人的刑事责任。

第二，明确地方执法机关的地位，增强其独立性地方行政执法机关在整个行政管理体制中居于十分重要的地位。地方行政执法机关能否积极、高效、公正执法，很大程度上取决于其独立的执法地位。现在很多地方之所以出现有法不依、执法不严的问题，大多与执法机构和执法人员缺乏独立性有关。一方面，来自地方政府及其他机关团体的不当干预影响了执法效率，特别是对于那些直接关系到地方财政收入的行业和领域出现的违法行为，很多地方政府采取了默认、包庇、袒护甚至保护的态度，妨碍了执法机关的执法工作;另一方面，有些执法机关和执法人员为了获取非法经济利益，与违法者形成了紧密的利益关系。或放弃职责，事先审批不严、监管不力，或事后查处不及时，不能公正地履行其执法责任。有时甚至蜕变为违法者的“保护伞”，造成了违法行为屡禁不止、屡打不绝。为此，笔者建议，改革现行行政管理体制，明确各级行政执法机关的责任和权力，落实行政执法责任追究制，重点加强对行政机关不作为行为的监督，运用财政、奖励、指导和政府合同等多种手段解决执法问题。特别是借中国“入世”之机，各级政府应当

切实转变职能，规范政府行为，减少对市场和社会的过度干预，避免错误行政决策带来的执法阻力。地方政府应当担负起城市管理职责，克服地方保护主义倾向，不宜对当地的经济增长承担直接的责任，更不能对执法活动进行非法干预。要保证地方执法机关的行政经费，切断执法部门与非法生产经营者之间的利益联系，铲除执法腐败滋生的土壤，打掉违法行为的“保护伞”。

第三，建立对执法机关不作为的监督机制行政执法机关不作为是导致社会经济秩序混乱的另一个重要原因。执法机关的责任是执法，如果执法机关放弃职责，对各种违法行为视而不见，那么，就很难达到执法的目的。在各种地方利益的驱使之下，有的地方对本地方经济主体的违法行为睁一只眼闭一只眼，消极不作为，拒绝履行自己的法定职责，例如，对于本地经济主体违反法律法规的行为不予处罚，而对外来经济主体的行政许可申请久拖不批等等。

为此，应当完善对行政机关不作为行为的责任追究制度，健全对于不作为行为的社会监督和司法监督机制，支持公民、法人或者其他组织对于行政不作为行为申请复议和提起诉讼，尤其要提倡公益诉讼，充分利用社会监督促进严格执法。实践中仅仅依靠利害关系人来解决社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的，特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下。因此，应当建立公益诉讼，使公民为维护公益，有权就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项，针对行政机关的违法行为提起行政诉讼。政府部门必须切实履行由于违法不作为引发的国家赔偿责任。从表面上看，这是政府的一种自我约束机制，而实质上是利用社会力量和司法方式督促行政机关依法行政。

第四，完善行政执法责任追究制度

行政机关能否积极、主动、严格执法，很大程度上取决于领导的重视。而领导是否重视，则要看执法效果与其职务升迁或者政绩的联系是否紧密。所以，必须将执法的效果与领导的行政责任联系起来。应当进一步落实行政执法责任追究制，对于违法审批和行政决定造成国家公共利益和公民个人利益重大损失的，依法追究直接责任人和主管领导的行政和刑事责任。各级行政机关要自觉启动内部监督机制，及时发

现和纠正行政执法中存在的问题。对于那些由于执法机关不作为或者执法不力导致地方社会经济秩序混乱的，要追究行政首长的行政和刑事责任。

第五，处理好轻罪制度行政处罚与刑罚的衔接问题

我国对当事人的违法行为实行行政处罚与刑罚两种制裁模式。至于什么样的违法行为适用行政处罚，什么样的违法行为适用刑罚，属于刑事政策问题，通常由立法机关在制定法律法规时掌握。而且不同时期、不同环境下有不同的区分标准。现行立法采用定量的方式将违法行为区分为行政违法和刑事犯罪，但有时定量不准，导致行政处罚和刑事处罚的衔接不很紧密，对有些违法行为只能实施罚款等行政处罚，而不能追究刑事责任，其结果则是放任了违法行为，造成行政执法机关“以罚代刑”，滥用自由裁量权，也难以纠正和制止很多性质上明明属于犯罪，由于没有达到一定的量而只能予以行政处罚的违法行为。特别是我们传统上排斥“轻刑化”观点，没有轻罪制度，削弱了处罚的力度，影响了执法的权威。为此，应当通过修改刑法的方式将那些实践证明运用行政处罚难以纠正的，且已经具备道德伦理上非难性的违法行为定性为轻罪，追究违法者的刑事责任，以解决行政处罚与刑罚的衔接问题，加大处罚力度，以增强其威慑力。

第六，建议制定《行政强制执行法》

我国现行的行政执行体制是，行政机关作出行政处理决定后，如果相对人在一定期限内拒不履行其义务，又未提起诉讼，行政机关可以依法强制执行，或者申请法院强制执行。这种体制存在的问题是，行政机关享有自己执行的权力十分有限，大部分需要申请法院强制执行。而法院本身的力量和权威不够，所以执行的效果比较差。另外，有些应当属于行政机关自己执行的事项，比如像责令停业整顿或者关闭企业的行政决定，交由法院执行，不仅会影响行政效率，而且执行效果也不好。

鉴于违法行为人重复违法、持续违法、拒绝履行法定义务的现象比较普遍，为此，建议尽快制定《行政强制执行法》，赋予执法机关一部分强制执行措施。行政机关对作为和不作为义务、容忍义务，享有自我执行的权力。如对于吊销营业执照、责令关闭的处罚，可以采取断水断电、强制封闭、填埋、收缴证照