发展规划编制、主体功能区规划、规划改革创新与多规合一（讲义）

完成既定的目标，解决特定的问题。如2010年，国务院为提升长江三角洲地区整体实力和国际竞争力、带动全国经济转型升级，出台了《长江三角洲地区区域规划》。又如，国家发展改革委为积极探索经济与生态协调发展的新模式，建设好鄱阳湖生态经济区，为我国大江大湖区域综合开发提供良好示范，组织编制了《鄱阳湖生态经济区规划》。 编制区域规划必须充分认识该区域规划的目的意义，紧紧围绕着特定的规划目标，避免规划内容面面俱到、包罗万象，而淹没了规划的特定目标。

二、各类规划的功能

1、总体规划

总体规划，即国民经济和社会发展规划纲要，包括国家级总体规划、省级总体规划和市县级总体规划。总体规划在我国规划体系中处于顶层规划的地位，是国家或地区编制专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据，也是编制城乡规划和土地利用规划的重要依据。总体规划的年限一般为五年。 国家和地区总体规划的作用主要有，一是阐明国家和地区战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为；二是规划期内国家和地区经济社会发展的宏伟蓝图，是国家和地区人民群众共同的行动纲领；三是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责的重要依据。

作为规划体系中的顶层规划，总体规划要考虑相关规划衔接协调的需要，增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标,为相关规划、配套政策的制定提供依据。同时，总体规划应优化规划目标、规划任务的期限,既要以五年为主,又要考虑更长时期的远景发展,做到远近结合，为城乡、土地、环保、交通等不同规划之间的衔接协调创造条件。

2、专项规划

专项规划在发展规划体系中具有特定的功能，它与经济社会发展具有更为直接的联系，是总体规划在特定领域的细化深化，是政府进行重大决策的重要依据，能够有效贴近特定行业、特定地区老百姓最迫切的发展需求，专项规划具有非常重要的地位。 （1）专项规划反映经济社会发展要求

专项规划是发展规划体系中最能够紧随经济社会发展要求，有效满足特定时期、特定行业、特定地区老百姓生存发展需求的规划类型，不同五年规划期间，专项规划涉及的领域也会有较大的区别。“十五”期间，国家计委会同有关部门编制十大重点专项规划，领域包括“城镇化，人口、就业及社会保障，科技教育（分为科技、教育、高技术三部分），生态建设与环境保护，水利发展，综合交通体系发展，能源发展，加入世界贸易组织提高国际竞争力，信息化发展及西部开发”等。到“十二五”时期，重点专项规划为18个，主要集中在五个方面：一是推动结构调整；二是加快科技创新；三是强化节能环保；四是突出改善民生；五是深化改革开放。比较来看，“十五”期间更重视基础设施等领域建设，领域相对微观；而“十二五”则更强调经济发展方式转变，领域相对宏观。可见，专项规划必须及时反映经济社会发展要求，为长期可持续发展提供有力支撑。 （2）专项规划是总体规划在特定领域的细化落实 专项规划是总体规划指导思想、发展目标和战略任务在特定领域、特定时空上的细化落实，具有承前启后的重要地位。与总体规划的战略性、纲领性、综合性相比，专项规划更多地体现在战术层面，更聚焦在特定的专业领域，更强调操作性，这也就要求专项规划在编制过程中必须以总体规划为依据、与同级规划进行有效衔接，并指导下级规划；针对特定领域

提出更有针对性和操作性的任务和对策措施；伴随着区域规划、总体规划空间性特征的增强，专项规划在注重经济社会发展特定领域的同时，也要加强在空间上的细化和落实。 （3）专项规划是政府项目审批和安排资金的重要依据 专项规划是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。这些功能作用是对于专项规划整体而言，并非每个专项规划都具有所有上述功能和作用，而是可以以其中某些功能为主体。如社会发展领域的规划，主要功能是安排政府投资和财政预算支出为主；农业、能源、交通、工业、高技术等领域涉及需要国家调控产业布局、国家核准项目的领域，主要功能是重大项目审批核准，当然也是安排政府投资、财政预算支出的依据。

3、区域规划

区域规划在发展规划体系中，具有重要的地位，对于特定地区的发展具有重要意义。区域规划是总体规划在特定区域的细化和落实，是编制区域内各级总体规划、专项规划的依据。 （1）区域规划是区域发展与布局的总体纲领

编制并实施好区域规划，有利于打破行政区划分割，发挥各地比较优势，统筹安排好区内重大基础设施建设、重点产业发展、城乡布局、生态环境保护等，为区域发展全局和各项事业建设带来巨大的经济效益、社会效益和生态效益，从而提升区域整体竞争力。区域规划应根据不同区域的特点和特定的规划目标，重点加强城市群地区、总体规划确定的重点开发或保护区域的研究，强化区域内外的功能分区，突出空间资源的配置和布局优化。 （2）区域规划是政府进行区域调控和管理的重要手段

具有弥补市场不足和政府管理死角的双重功能，是上级政府制定区域政策的重要依据，也是区域内相关政府主体就区域发展相关重大问题开展协商的重要依据，对资源要素的合理分配和各方面关系的协调具有重要作用。市场经济国家一般对产业发展很少干预，但对区域发展则通过区域规划进行指导和调控。促进地区协调发展，必须强化区域规划在发展规划体系中的地位和作用，兼用市场机制、行政手段和不同行政主体之间的协商对话方法，研究提出区域协调发展的路径、体制机制和政策措施。

主体功能区规划

第一部分主体功能区规划的地位、任务和内容 一、主体功能区规划的地位

主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。同时，编制主体功能区规划要以上述规划和其他相关规划为支撑，并在政策、法规和实施管理等方面做好衔接工作。

二、主体功能区规划的层级

结合我国行政区划和长期发展取向，主体功能区规划主要两个层面上展开，即国家层面、

省（自治区、直辖市）层面。市县级可结合各地实际情况编制规划或实施方案。

国家层面主体功能区规划由中央会同省级确定，注重宏观性、导向性、战略性，明确以县级行政区为基本单元的四类主体功能区，不一定要全覆盖。

省（自治区、直辖市）级主体功能区规划，要既体现对国家层面的落实，又对市县有一定指导作用，是承上启下的层面，也是主体功能区规划从理论走向实践的关键环节，由省级会同市县确定，划分相应的主体功能区，基本单元为县级或部分乡镇行政区，空间范围原则上应全覆盖。

市县级功能区规划或实施方案关键在落实，要在省级层面基础上，由省级指导，市县具体确定，并做好功能区划分，尤其要做好相关的产业、城镇、基础设施等空间规划，以落实主体功能区规划。

三、主体功能区规划的主要任务

（一）全国主体功能区规划

国家层面主体功能区规划要从国家整体战略出发，针对国土开发中的主要矛盾和焦点问题，突出宏观性和战略性，对影响力广泛、主体功能突出的区域进行区域范围适度的功能区划分。

（二）省级主体功能区规划

省级层面主体功能区规划在国家层面主体功能区规划的基础上，按照国家确定的主体功能区划分原则，从本地区实际出发，会同市县政府确定省级层面的主体功能区。

（三）市县功能区规划或实施方案

县（市、区）层面主体功能区规划既是省级层次主体功能区落实的重要环节，也是新时期进行城市管治的重要依据。县（市、区）层面主体功能区作为基础层面，主要在落实、在实践、在管治。在国家或省级层面确定的本市主体功能定位的前提下，对辖区内的国土空间进行具体的功能区划分，划定辖区内各类功能区的“红线”，如城镇空间、农业空间、生态空间等。进而根据各功能区的定位，规范开发时序，把握开发强度，审批开发项目。

四、主体功能区规划编制的主要原则

编制主体功能区规划应该遵循以下原则：

坚持以人为本，引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，逐步实现不同区域和城乡人民都享有均等化公共服务； 坚持集约开发，引导产业相对集聚发展，人口相对集中居住，形成以城市群为主体形态、其他城镇点状分布的城镇化格局，提高土地、水、气候等资源的利用效率，增强可持续发展能力；

坚持尊重自然，开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处；

坚持城乡统筹，防止城镇化地区对农村地区的过度侵蚀，同时，也为农村人口进入城市提供必要的空间；

坚持陆海统筹，强化海洋意识，充分考虑海域资源环境承载能力，做到陆地开发与海洋开发相协调。

根据上述规划原则，编制主体功能区规划还必须处理好开发与发展的关系、政府与市场的关系、局部与全局的关系、主体功能与其他功能的关系、行政区与主体功能区的关系、各

类主体功能区之间的关系和保持稳定与动态调整的关系。

处理好开发与发展的关系。发展是硬道理，发展必须建立在科学合理、有序适度开发的基础上。我国正处于工业化、城镇化加速发展的阶段，编制实施主体功能区规划，就是要在大规模开发过程中，既明确优化开发、重点开发区域，又根据资源环境承载能力划定限制、禁止开发区域，实现又好又快发展。 处理好政府与市场的关系。主体功能区规划是政府对国土空间开发的战略设计和总体布局，体现了国家战略意图，政府应当根据主体功能区的定位合理配置公共资源，同时要充分发挥市场配置资源的决定性作用，完善法律法规和区域政策，综合运用各种手段，引导市场主体的行为符合主体功能区的定位。 处理好局部与全局的关系。推进形成主体功能区是从全局利益出发，谋求国家和人民的整体利益、长远利益的最大化，要做到局部服从全局，全局兼顾局部。 处理好主体功能与其他功能的关系。主体功能区要突出主要功能和主导作用，同时不排斥其他辅助或附属功能。优化开发和重点开发区域的主体功能是集聚经济和人口，但其中也要有生态区、农业区、旅游休闲区等；限制开发区域的主体功能是保护生态环境，但在生态和资源环境可承受的范围内也可以发展特色产业，适度开发矿产资源。

处理好行政区与主体功能区的关系。编制主体功能区规划，需要打破行政区界限，改变完全按行政区制定区域政策和绩效评价的方法，同时，主体功能区规划的实施，也需要依托一定层级的行政区。

处理好各类主体功能区之间的关系。各类主体功能区之间要分工协作，相互促进。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

处理好保持稳定与动态调整的关系。主体功能区一经确定，不能随意更改。禁止开发区域要严格依法保护；限制开发区域要坚持保护优先，逐步扩大范围；重点开发区域可根据经济社会发展和资源环境承载能力的变化，适时调整为优化开发区域。

五、主体功能区规划编制的主要内容

主体功能区规划的主要内容，是在分析评价国土空间的基础上，确定各级各类主体功能区的数量、位置和范围，明确不同主体功能区的定位、开发方向、管制原则、区域政策等。

（一）开展国土空间综合评价

编制主体功能区规划，首先要对国土空间进行客观分析评价。科学确定指标体系，利用遥感、地理信息等空间分析技术和手段，对规划地区的所有国土空间进行综合分析评价，作为确定主体功能区的基本依据。

分析评价采用统一的指标体系，统筹考虑以下因素： 一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。

二是现有开发密度。主要指区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。

三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。