国家审计对象

是财政收入来源的对象都是审计对象，也就是说每个纳税人都是审计对象，按此类推，所有的单位和个人都是审计对象。照此执行，会出现两个可能性问题，一个是人家不认同国家审计，不接受国家审计，责问其是国家审计机关的审计对象的法律依据是什么？另一个是审计审不过来，范围太广了。由此，反而造成该审的未审。

三是重大审计对象遗漏，造成监督空白。由于《审计法》及其其他法律法规对审计对象没有明确，人们对审计对象有不同的理解，造成部分重大事项是否该审有不同的观点，涉及那些重大事项的单位是否应该接受审计不明了。第一，经济领域一些重大事项审计被遗漏。当前，为引导产业科学合理布局、鼓励新兴产业发展、淘汰落后产能等等诸方面，国家出台了许多涉及财政、税收、土地、信贷等方面优惠政策，地方也相应配套出台一些相关政策，但体现政策成败一些方面，诸如政策的可行性、产生的效果、政策机会成本等方面，作为国家审计应该关注的对象，在《审计法》中却未能反映。又如，土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源等，这些关系国家生存和发展有重大影响的资源，其合理开发、保护，以及收益分配等事项，基本上没有纳入审计范畴，类似的重大事项未纳入审计监督对象的事例还有很多。第二，社会责任审计领域涉足不多。我国现行法律、法规规定的国家审计对象，主要局限在经济领域内，对经济领域以外的，目前又急需要进行监督检查的一些问题，能否由审计机关进行审计监督，还没有明确的规定。国家审计向非经济领域延伸，开展对有关社会责任问题的审计，正日益受到世界各国审计机关的重视。我国国家审计也应当考虑把社会责任审计问题纳入审计范围。

四是存于企业国有资产审计未实现全覆盖。《审计法》规定了审

计机关对国有企业进行审计监督，对国有资产占控股地位或者主导地位企业的审计监督由国务院决定。但是，对那些占有国有资产，而又不占控股地位或主导地位企业的国有资产，是否应进行审计，如何进行审计，未予以明确。有些利益集团为了逃避审计监督，想方设法占用国有资产，同时让国有资产所占份额未达到审计监督的条件。因此，在占有国有资产的企业审计对象确立上，应该考虑以下三个方面：第一，对国有资产不占控股地位或主导地位的企业，要根据其国有资产规模大小和收益所得多少，按照与当地审计力量相匹配原则，合理确定有多少规模或收益的国有资产的企业，必须接受审计机关对其国有资产运行情况审计，从而确保国有资产安全、保值增值。第二，企业处置国有资产应实行申报制，以便于审计机关对企业处置国有资产实行全过程的审计监督，保证国有资产处置的合法性，防止企业在处置过程中人为地造成国有资产的流失。第三，对出售给非国有企业的国有资产，如果具有特定经营范围，为社会提供公共服务产品的，应对其出售时国资和有关购买者签订的协议履行情况，由国家审计机关进行审计，以保证企业出售后履行应尽的社会义务，不损害社会公共利益。

五是国家审计领导地位未实现真正意义上的确立。虽然《审计法》规定：内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督；社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。但是，国家审计领导地位未实现真正意义上的确立，我国现行的审计框架是国家审计、社会审计、内部审计三足鼎立，各审计主体各行其是，基本上各不相干。由于审计编制、经费、项目任务等因素制约，各级审计机关对部门和

单位的内部审计的指导和监督，主要是通过内审协会进行松散型管理，基本上没有精力和经费来逐年强化对内审工作指导，内审工作成效如何，主要依赖于其所在单位部门领导的重视程度，从总体上来看，内审力量配备比较弱，独立设立内审机构，配备专职内审人员的部门和单位占比，总体上来讲所占比例不是很大，财务人员兼职内审的现象较为普遍，可想而知，在这种局面下，内审工作想有一定的力度和深度是不现实的，内审要有大的作为、理想的审计成效也是不可能。社会审计更不用说，鉴于行业竞争和利益趋动，社会审计流于形式，揭示实质性问题的审计报告很少，基本上是清一色的无保留意见的审计报告，这从上市企业的会计报告中就可见一斑。而上市企业财务上没有问题的，实际上是很少的，只不过其问题严重程度和危害性有所差异而已。由于《审计法》和《审计法实施条例》规定，国家审计只能在开展具体项目审计时，对社会审计出具的属于国家审计对象的审计报告进行核查，再加上审计机关实施项目审计的计划性很强，涉及国资的企业审计项目数量所占比重又不高，从而大大制约了国家审计对社会审计的监督，大大减弱了审计监督力度。因此，在我国现行的审计格局下，国家审计已失去了审计主导地位，从而也使国家审计借助于内审和社审力量，实现审计全覆盖成为形式上覆盖，而实质上根本没有达到，特别是在审计投入、审计质量等关键环节上尤为突出。

五、对国家审计对象确定工作的几点建议

国家审计已经过了近三十年进程，在这行程中，广大审计人员借鉴国内外审计理论和经验，积极投入到我国社会主义市场经济潮流中，跟随经济、政治等领域改革步伐，在审计理论和审计实践活动中进行了不断的探索，积累丰富的实践经验。在国家审计对象研究方面，

同样进行着不懈的努力。为了进一步推动国家审计事业健康发展，建议从国家审计对象确定中存在一些问题解决入手，深刻剖析决定和影响国家审计对象确定的主客观因素，从而加快国家审计对象确立步伐，从国家法律法规层面解决国家审计对象确立问题。

（一）建立以国家审计为主导的审计体系。

改革开放以来，通过国家政策引导，在各级财政、审计机关的精心培育，我国已初步形成了较为完善的国家审计、社会审计、内部审计三足鼎立的审计体系，从表象和形式上看，国家审计在其中占主导地位，而实际是各管各的，工作配合、分工上基本不搭界，也大大制约了审计整体效能发挥。为此建议，在对审计对象充分调研基础上，以法的形式，制订一部国家审计、社会审计、内部审计的审计对象进行分配的法律，从而真正建立以国家审计为主导的审计体系

（二）树立国家审计宏观服务意识。

各级审计机关应围绕当地的经济社会发展重要决策、重大事件、主流资金开展审计活动，改变以一个单位作为审计对象的个体、分散审计模式，推行以一个系统、一个行业、一个重要决策为审计对象的宏观性、全面性审计，系统、行业等审计中涉及个体的审计事项由内部审计或社会审计解决，从而达到国家审计以宏观管理为主、内部审计抓基础、社会审计为补充的审计格局，国家审计在其中主要发挥审计质量把关、审计业务指导、审计方向引导等方面的功能和作用。

（三）完善国家审计地位独立体制。

国家审计作为政府组成部门，有好处也有坏处，在政府首长领导下，审计机关负责人必须听命于政府首长，看政府首长脸色行事。审计机关在政府系列里的权力最少的部门，仅有审计监督权，没有经济

管理等权力，也没有政府资产支配权。其经费要由握有经济管理权、经济监督权、政府资产支配权等多项权力于一身的财政部门安排，这样要搞好政府预算执行审计和对财政部门的领导干部经济责任审计等项审计，其实是不现实的。因此，完善国家审计地位独立体制，推行审计机关负责人任命由人大任命，改变审计经费随财政安排的局面相当关键，如果能从法律、法规的层面，确定各级审计机关的审计经费和单位职工收入应在当地政府部门中排列在前三位等等相关的办法，从而真正实现国家审计的独立。