城镇化进程中失地农民补偿问题研究1

城镇化进程中失地农民补偿问题研究 ——来自荆门、保定、焦作的调查与比较 荆门市、保定市、焦作市财政局联合调查组 伴随着工业化、城市化进程的快速推进，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体土地大量被征用，失地农民人数越来越多。但由于目前国家对失地农民的补偿法规不健全，各地在具体操作中力度不一，一定程度上影响了失地农民的切身利益，影响了干群关系，甚至危及社会稳定。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”因此，科学解决失地农民的补偿问题已成为当前乃至今后城镇发展中的一个重大课题。湖北荆门、河北保定、河南焦作三地均属欠发达地区，但近年来经济发展明显提速，城镇化率逐步提高，重点研究三地城镇发展中失地农民补偿问题，无论是对三地及其他欠发达地区相互借鉴还是对国家规范失地农民补偿政策，都具有十分重要的现实意义。 一、现状

1、三地经济与社会发展的基本情况。近年来，荆门、保定、焦作三地分别按照“工业强市、农业强市、文化旅游强市、生态宜居城市”、“又好又快发展，强市兴县富民”和“工业强市、项目拉动、开放带动、科技推动”等治市战略，大力发展地方经济，经济与社会均取得长足发展。各地2008年底经济与社会发展主要指标见表一。

该表显示，虽三地财政收支规模差距大，但税收占地方财政收入比重均在80%左右，说明三地财政收入质量较高。三地人均耕地除荆门略高于全国平均水平（人均1.37亩）外，保定、焦作均低于全国平均数，耕地资源较为匮乏。三地三次产业均呈“二三一”结构，第二产业均居主导地位，城镇化率均在30%左右，远远低于全国45.68%的标准，体现各地目前的工业化程度尚未达到高级阶段。三地城镇居民人均可支配收入均低于全国人均1.578万元标准，除保定外，荆门、焦作农民人均纯收入均超过全国人均4761元的平均水平。由此可见，三地当前共同面临着合理保护耕地与大力发展经济的双重重任。

2、三地土地征用与失地农民的基本情况。第一，土地征用情况。近年来，随着三地经济的快速发展，城郊农村的大量土地被征用，成为城镇经济发展的新战场。三地近期征地的有关情况见表二、表三。

上述两表显示，近两年内，三地征用的土地中，荆门、保定农用地所占比重高达60%以上，而且耕地占征地总量的55%以上，焦作占用的建设用地比重较高，每年达40%以上。各地征用的这些土地，主要用于了工商业建设，比重均在45%以上，荆门、焦作两地每年比重达65%以上，从一个侧面反映了城镇发展对农业用地的依赖程度。 第二，失地农民情况。农村集体土地被征用后，如果农户人均耕地不足0.3亩即为失地农民。按此标准统计，三地2008年底失地农民基本情况见表四。

从三地失地农民的学历来看，高中以上学历的占比较低，最高的保定也不到30%，荆门则低于10%；初中生占比相对较大，除荆门外，一般在均40%以上。从处于劳动年龄段的失地农民看，高中以上学历的，荆门、焦作在10%左右，保定达35%，初中生均超过50%，说明大多数失地农民有一定的文化基础，对今后参加各类专业培训有一定的接受能力。而且处于劳动年龄段的失地农民占绝大多数，均在45%以上，保定超过65%，这部分人是家庭的顶梁柱，重点解决好他们的生计问题，无论是对家庭还是社会来说，都具有重要意义。 3、国家对失地农民补偿的相关政策。国家一直十分重视失地农民的补偿工作，先后颁布了一些法规，对失地农民的补偿问题予以明确规定。

现行的《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补

偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。同时规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准、被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。对按规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴，妥善安置被征地农民。县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。

2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步要求“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，“切实保障被征地农民的长远生计”，“社会保障费用不落实的不得批准征地”。这些法规就补偿内容、补偿标准、补偿方式及程序等作出了规定，为解决失地农民的补偿问题提供了政策依据。

4、三地失地农民补偿的实际情况。为切实解决失地农民的补偿问题，三地认真落实上级各项法规、政策，在货币补偿、养老保险、医疗保险、就业安置等方面进行了一些有益探索。 第一、货币补偿。在失地农民的货币补偿问题上，由于经济发展水平、土地利用程度和财力状况等不一，三地分别依照国家及其所在省的相关法律法规，结合实际，出台了一些政策，就失地农民的补偿标准作了具体规定。见表五。

征地货币补偿一般由财政部门按要求直接与被征地村级组织结算。属失地农民应得的补偿费用，由村级组织据实分发给失地农民。根据现行补偿政策及征地实际情况，荆门、焦作两地征地应支付的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费等补偿金，2007年分别为1.27亿元和1.89亿元，2008年分别为1.20亿元和3.93亿元，均按政策足额发放到位。

此外，荆门市对被拆迁房屋的补偿采取货币补偿、房屋产权调换和小区集中安置三种方式，由被拆迁人自主选择。对实行货币补偿的，其补偿额由房产评估机构根据房屋市场价格，结合被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积、成新等因素评估确定。

可见，三地在失地农民货币补偿方面，对土地补偿费、安置补助费均按年产值的一定倍数补偿，青苗补偿费、地上附着物则据当季作物产值或合理补偿，是上级补偿政策的具体化。其共同特点是在充分考虑离城远近、人均耕地占用量等指标的基础上，细化了征地补偿标准。表现为离城越近、人均耕地越少，各类补偿标准越高；反之亦然。荆门着重将各类土地分为三类，并明确各类地区的年产值标准和补偿标准，操作性强。焦作着重按区域规模确定补偿标准，并将安置补助标准与人均耕地占有量直接挂钩，通过经济手段调控土地征用行为。同时对国家重点建设工程按占地类别、占地期限等分别制定补偿标准。从三地最高年产值标准看，焦作比荆门高22.7%；按最高征地补偿标准概算，焦作菜地达4.5万元/亩，远高于荆门一类耕地3.2万元/亩的标准。地方经济实力、人均耕地面积等差异在补偿标准上得到了充分

体现。

第二，养老保险。基本养老保险是解决失地农民后顾之忧的根本保障措施，三地因地制宜采取了一些措施，以确保失地农民长远生计有保障。 荆门市虽没有统一制定失地农民养老保险办法，但多数县市区依照国家政策印发了失地农民养老保险规范性文件，就参保原则、参保对象、参保办法及待遇、基金管理等方面作了明确规定，但具体操作上存在一些差异。带有共性的做法，一是将16周岁以上的失地农民划分为三个年龄段，以累计缴费满15年并达到法定退休年龄为标准。第一年龄段（男16-45岁、女16-40岁）的从失地之日起建立社会养老保险关系，每年一次性缴纳全年的养老保险费；第二年龄段（男46-60岁、女40-55）的，按｛15年-（法定退休年龄-实际年龄）｝之差，先一次性补缴养老保险费，再逐年按规定缴费；第三年龄段（男61以上、女55以上）的，从失地之日起，按规定一次性补缴15年的保险费。并且第一、二年龄段人员应继续不间断缴费。二是缴费标准逐年变动并由多方负担。掇刀区缴费标准以政策出台上一年全市在岗职工平均工资的60%为缴费基数，缴费比例为28%（8%由个人缴纳，20%由村集体从土地补偿费中支付）。京山县缴费基数以荆门市当年城镇灵活就业人员基本养老保险缴费基数为准，费率为20%，其中县政府负担2%，村组负担10%，个人负担8%。三是明确退休待遇。参保人员办理退休手续后，享受城镇职工或城镇灵活就业人员社会保险制度所规定的退休待遇，并根据国家和省有关规定适时调整。截止2008年底，全市有1157个失地农民参加养老保险，占失地农民总数的20.49%，筹集养老保险资金1800多万元。 保定市重点采取两种方式解决完全失地农民养老问题。一是由村集体从土地收益中拿出一定数额的资金为失地农民购置商业保险。如涿州市张段庄、六间房、赵各庄等6个村从1995年起就从总征地款中拿出6%为群众购买了商业保险，目前男60岁，女55岁以上的农民每月都能领取一定数额的养老金。二是将完全失地农民纳入农村最低生活保障范围。按年龄、性别（如男60岁以上、女55岁以上）纳入农村最低生活保障，每月享受130元补助，解除失地农民的后顾之忧。另外，清苑县也着手谋划将失地农民纳入低保，把失地农民转为城镇居民，实行男60岁、女55岁以上每人每月130元最低生活保障，低于男60岁、女55岁以下由民政部门视情况实行50—100元差额补贴，资金来源除从增加的地价获取外，县财政安排专项资金纳入预算。

焦作市规定月人均收入低于95元的失地农民家庭，可向当地民政部门提出申请享受最低生活保障。

三地对失地农民的养老保险政策各有侧重。荆门较注重长远，即通过政府组织，推行失地农民社会养老保险制度，重点解决失地农民退休后的生活来源问题。焦作侧重于照顾低收入家庭，即将人均收入较低的失地农民纳入农村低保，直接享受待遇。保定则兼而有之，重点解决完全失地农民的养老问题。但三地保障水平普遍较低，与失地农民的期望值差距很大。 第三，医疗保险。荆门市自2005年起在钟祥市试行新型农村合作医疗制度改革以来，不断总结经验并大力推广。目前全市除屈家岭管理区将农民（农工）与城镇职工、城镇居民一并纳入社会基本医疗保障外，其他5个县市区均已全面铺开，全市农村基本建起了包括失地农民在内的农村医疗保障安全网，新农合参合率已达95.6％，失地农民参合率达100%。特别是京山县还对失地农民放宽政策，允许其根据自身意愿，任意选择新农合、城镇居民、城镇职工医保制度中的一种参保，并按相应规定履行义务，享受待遇。全市基本解决了农民包括失地农民在内的医疗保险问题。

保定市新型农村合作医疗工作从2005年开展以来，积极试点，创新机制，不断完善，经过几年的艰苦努力，基本构建起了具有保定特色的新农合制度框架。2008年，按照“增加补助，全面覆盖，巩固提高”的总体要求，如期实现了该市农业人口的全覆盖。

焦作市自2003年在武陟县试行新农合后，不断扩面，目前以县为单位，全面实施了新农合

制度，参合农民覆盖率达97.49%，并对南水北调工程建设中的失地农民，鼓励村集体用土地补偿费为一老一小办理城镇居民医疗保险，60岁以上每人每年140元，18岁以下每人每年20元；被征地对象达到60岁以上、无经济收入的老人，按困难家庭每人每年60元办理城镇居民医疗保险；对低保户、重度残疾人（1—2级）直接纳入城镇居民医疗保险，不缴费，由市财政全额付账。

可见，三地通过大力推行新农合制度，农民（包括失地农民）看病就医问题得到了一定的保障。

第四，就业安置与培训。就业安置是解决失地农民现实生计的重要补偿方式。三地目前主要采取的办法一是向本地用工单位推荐。特别是要求用地单位在同等条件下优先招用失地农民。二是集中向外地输出劳务。主要通过政府职业介绍机构定期发布用工信息、举办用工招聘会等形式，集中向外输出失地农民工。三是有针对性地开展就业培训后，由政府推荐就业或由失地农民自谋职业。荆门市京山县规定，凡失地农民首次参加培训、费用在500元以内的，由政府承担，超过部分由个人自理；荆门掇刀区则根据企业需要，由劳动和社会保障部门常年有针对性地免费开展技能培训，提升农民就业能力。保定市由各县（市）财政拿出一定数额的专项资金，委托县（市）劳动局、职教中心或社会中介组织，定期对失地农民开展劳动技能培训，提高失地农民素质和就业技能。焦作市结合用人单位用工信息，分层次、分类别、有计划地开展职业技能培训、技能鉴定工作。职业培训机构可凭借职业培训补贴申请材料，向当地劳动保障部门提出申请，经劳动保障部门审核、财政部门复核后，直接将补贴资金支付给培训机构。四是鼓励自主创业。焦作市市本级安排1000万元小额贷款资金，按现有政策对符合条件的失地农民应贷尽贷，力求让农民失地不失业。就业安置与培训工作为缓解失地农民生活压力发挥了积极作用。

第五，其他补偿方式。保定市重点进行了以下尝试：一是先货币补偿后定量补贴方式。就是除按规定货币补偿农民之外，再从征地之年起，由县（市）财政安排专项资金对失地农民实行生活补助，确保失地农民生活水平不降低。如定州通过测算，对失地农民实行一次性货币补偿之后，再按每年每亩800斤小麦、1000斤玉米的标准给予失地农民直接生活补贴，农民根据自己的意愿可领取粮本，也可兑换现金。二是先定量补助后货币补助计补方式。就是在群众自愿的基础上，从征地之年起，县财政十年内按每年每亩800斤小麦、1000斤玉米折价予以补偿。每年12月31日前，一次性拨付给村委会，由村委会落实到户。十年期满，县政府再按每亩3万元的价格，给村委会一次性补偿。如群众不认同，也可一次性领取征地补偿款，但不再享受十年计补法。三是搭车开发。即村集体在土地征用过程中预留10%的土地，按照工业小区建标准厂房、商业地段建门脸出租的思路，发展集体经济，每年按人头分红。四是采取占补平衡的土地补偿方式。就是通过对沙荒地、砖瓦窑废地，以及山坡等废弃地的开垦、整理、改造，变废弃土地为农耕地，然后再按照一定的条件和比例分配给失地农户，达到占一补一、占补平衡的目的，保证了农民有地种、有粮吃。如易县早在2001年就按土地开发专项规划，争取了国家级土地整理项目一个，争取国家资金1177万元，整理面积9000亩，可新增耕地3000余亩；另外易县还自筹资金480万元进行土地开发项目21个，新增耕地3685亩，基本实现了国家、省市重点工程建设项目如南水北调、张石高速等工程的占补平衡。这种方法在山区县较为适用。五是采取以地入股的补偿方式。就是村集体预先把土地征用下来，以土地入股、合资合作发展集体经济。如易县卓家庄、白沟仁合庄均以土地入股的方式发展集体经济，安置失地农民取得很好的成效。据调查，白沟镇仁合庄以土地入股的方式在服饰辅料城、服装城各参股60%。目前该村男60岁、女55岁以上的村民，每人每年均可领取1300—1600元生活费。

从三地对失地农民的实际补偿方式看，既有货币补偿，又有实物补偿；既有顾当前的，又有管长远的。归纳起来，有以下几种主要模式：一是货币补偿或货币补偿与实物补偿相结合。