《土地管理法实施条例》第2条第5项掠夺了多少农村集体土地？（2008年10月3日）

《土地管理法实施条例》第2条第5项掠夺了多少农村集体土地？

发表时间:2008-10-3 13:31:00 阅读次数:556

《土地管理法实施条例》第2条规定“下列土地属于全民所有即国家所有：??（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；”这一规定，曾经造成了严重后果。很多地方政府适用这一条文，采用撤村建居、撤村改居等形式，大量地掠夺农民集体所有的土地，将这些土地转登为国家所有。因为，从该根据文义解释，只要将农村村民转变为城镇居民，农村集体所有的土地就会自动转变为国家所有。于是，很多地方通过撤村建居、撤村改居，就实现了将集体土地转变为国有土地的目的。而撤村建居、撤村改居撤村建居、撤村改居只要县级政府就得以批准，因此实际上是县级政府就将大批的农民集体所有土地变成了国有土地。很多地方还专门制订了规范性文件。譬如，《杭州市土地管理规定》第9条第1款“城市规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，原所属集体所有土地全部转为国有土地，并参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿。”

其实，《土地管理法实施条例》第2条第5项并非空穴来风。《宪法》第10条“城市的土地属于国家所有。／农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条规定“城市市区的土地属于国家所有。／农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”同样，如果按照文义解释，既然城市的土地属于国家所有。那么只要将农村变成城市，村民变成居民，农民集体土地岂不就成了国有土地？这几年，随着经济的发展，全国各地城市规模不断扩大，很多城市郊区和农村都被被纳入了城市范围，经过撤村建居、撤村改居，村民变成了居民。结果，导致了大批农民集体所有土地被掠夺，这大概是制订《土地管理法实施条例》第2条第5项时没有想到的。

笔者以为，上述对《宪法》第10条和《土地管理法》第8条的理解是错误的。《宪法》第10条和《土地管理法》第8条只是一种静态的规定。也就是说，其含义是制订法律条文时，将城市的土地确定为国家所有，城市郊区和农村的土地确定为集体所有。并没有规定，城市郊区和农村被纳入城市范围之后，集体土地自动地转变成国有土地。结合《宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也只能这样理解，集体土地只有经过征收才能变成国有土地。而《土地管理法》第45条明确规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。／征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”只有省级政府和国务院才有权批准征收集体土地。县级政府批准撤村建居行为，不足以导致集体土地自动转变为国有土地。

当然，从物权法的角度，这个问题就更加清楚了，一个人或者一个集体的对于什么物质的所有权，怎么可能会因为所有人从农民变成了城市居民而自动消失呢？

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因此，2005年4月3日，国务院法制办公室、国土资源部特别就《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作出了解释（国法函[2005]36号）也十分明确“一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。／二、本解释自公布之日实施。”也就是说，即使撤村建居，集体土地转变为国有土地，也必须经过依法办事征收。

在笔者看来，这与其说是解释，倒不如说是纠正。因此，该解释中才会规定“本解释自公布之日实施。”法律条文在解释前后，似乎有了两种不同的含义。其实，在此之前，《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[ 2004 ] 28号第10条明确规定“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”

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