中国过渡性公私合作伙伴关系模式

中国过渡性公私合作伙伴关系模式：承包合同不足

陈玉昌1，史辰2

摘要：自2013年以来，中国政府已尝试从用户支付公私伙伴关系（PPP）向政府支付PPP系统转型，目的是促进基础设施投资和政府转型。虽然政府支付PPP系统的应用可以大幅度扩大PPP适用范围，但实施类似系统（例如私人融资举措（PFI））所花费的漫长的采购时间对中国采购当局构成严峻的挑战，压力越来越大，使得专项PPP项目落地，以遏制经济下行压力。中国第一个类似PFI的项目，安庆市道路PPP项目，已于2015年5月成功投标，采购时间记录令人印象深刻。通过对该项目的审查，发现忽视招标文件中存在的一些不明确，含糊不清的重大风险，实现了快速采购。然而，这种明显的高风险暴露并没有阻止投资者。这项研究认为，国有企业（SOE）投资者所面临的风险承受能力应该取决于中国行政体系中的权力结构。虽然利用这一机制可以降低交易成本，但可能阻碍私人投资者参与未来的中国PPP项目。 DOI：10.1061 /（ASCE）CO.1943-7862.0001166。 ?2016美国土木工程师学会

作者关键词：公私合营; 中国; 非正式控制机制; 采购时间; 私人融资倡议（PFI）;承包。

公私伙伴关系（PPP）已在全球范围内广泛应用，作为向私人资本和专门知识提供公共服务和基础设施资产的机制（国家审计署2015年;欧洲经委会2008年;美国财政部2014年）。自1980年中期以来，建设运营转移（BOT）作为基础设施投放体系的势头越来越大，中国已开始实行这一系统，将外商直接投资引入深圳市沙角B电厂的建设和运营（ Sachs等人2007）。根据世行PPP数据库，1990年至2014年期间，中国共实施了1269个（特许权和绿地）项目。中国PPP市场近期又有所提升。 2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次会议中，中国政府提出扩大公私合作基础设施投资应用的愿景。自那时以来宣布了一系列雄心勃勃的计划和措施，从上而下公布了多达1043个PPP项目（投资价值1.95万亿元），这些项目已被中国计划总局、国家发改委确定为可行性的PPP模式。随着这个快速增长的市场前景巨大的商业机会，需要全球PPP组织加深对中国PPP系统如何以及为什么在实践中运作的理解，从而能够在这个市场的价值链上认知定位准确无误。

在这个PPP投资浪潮中，中国政府有双重目标：从短期来看，是为了通过PPP协议将债务从政府账户转入企业账户;从长远来看，是为了将公共投资从以资产为重点转向以服务为重点。前者主要是通过转移操作转移模式实现的，而后者则必须依靠PPP模式，使政府能够从私人供应商（例如私人融资计划（PFI））购买基于资产的服务。目前的研究探讨了中国政府如何在中国引入首例PFI型PPP模式的过程中克服障碍。

一般来说，公私合作伙伴关系提供合同结构，允许私人投资者通过自己的资本进行政府通常执行的工作，希望通过由用户付费，政府预算或第三方收入资助的延迟付款来收回投资。实际上，PPP有两个子系统：政府支付（例如PFI）和用户支付（例如BOT（）Chang and Chou 2014; World Bank 2014）。正如在法国，巴西和中国不同法律制约的那样，这两个体系具有明显的特点。在用户付费系统下，项目生存能力的关键测试是什么程度的资本投资可以由项目用户的收入覆盖，同时在成本效益分析中保持非负的社会盈余。然而，完全自筹资金的项目在实践中很少见。采购当局经常使用其他支持措施（例如最低数量保证，直接补贴和收入分配机制）来刺激市场利益（Engel等，2014）。相比之下，政府支付系统成为提供公共服务的替代途径，所以最好的理由是以提高效率为基础。在700多个PFI项目中，绝大多数是通过PFI的一个变体（称为设计建设 - 融资操作（DBFO））签订的，私人投资者的回报取决于项目资产的可用性和提供的服务的执行情况。基于产出的支付的稳健性建立在两个条件下：产出规格必须足够完整，以涵盖项目产出的各个方面，价格合理，为期望的行为提供强大的激励。这两个条件都要求各方进行紧密的谈判，使采购过程特别漫长。根据英国英国财政部（“财政2012”）全面审查“菲律宾公民金融机构”，“从初始项目投标到财务关闭”的PFI采购时间已经固执地保持在35个月左右（第38页）。鉴于中国采购部门受到中央政府的压力，迅速启动

项目，这一弱点可能会对从用户付费向政府支付PPP制的过渡产生重大障碍。自中国首个PFI型PPP项目以来，安庆市城市道路工程（以下简称安庆项目）于2015年5月成功投标;这项研究采用实证主义的观点来探讨在项目中如何解决长期采购时间的问题，并讨论其他中国PPP项目可能涉及的内容。

发现安庆项目是一个混合模式，具有BOT风格和PFI型PPP系统的特点。而投资回报取决于项目产出的表现，施工工作以投入为基础（而不是基于产出的）规范为指导。在六个月内采购PPP项目是一个令人印象深刻的记录，但也提出了一个问题：它是其他地方政府应该模仿的模式吗？这项研究认为，通过利用嵌入中国独特政治体系的权力结构，实现快速交货的结果，使中国国有企业与采购当局在没有合同保护的情况下平等对待。这项研究的主要贡献是揭示这一独特机制如何促进中国政府支付PPP项目的实施，从而减少事前交易成本。这项研究代表着扩大施工期限的文献（Chang 2012，2013a; Chang and Ive 2007a，b; Chang and Qian 2015; Ive and Chang 2007），以纳入商业环境的影响，最终导致从议价能力的角度来综合理解施工采购设计。

文献评论

这项研究的性质涉及通过什么PPPs可以发挥作用的机制的研究。在文献中，组织间协调有三种通用机制：法律执行，声誉和关系（MacLeod 2007）。

首先，在经济分析中，承包行为的默认模式是委托代理理论，其中承包过程的顺序由两个条件维持（Laffont和Martimort 2001）：激励调节（即使各方感觉到需要选择最大化缔约方共同产出的行动）;以及第三方的合同条款的可执行性[即，具有法定执行权力的一方（例如仲裁员，法院）根据商定的条件成本有效地解决的争议]。如Enel等人（2014年），在这一范式工作的PPP研究取得了重大进展。恩格尔等人（2001）制定了一种新的承包方式，允许特许权期限随项目收入而变化，而Iossa和Martimort（2012）正式证明，服务捆绑的优势可以使DBFO模型在效率方面优于常规采购。 Hoppe和Schmitz（2013）提供了一个优雅的模式来解释为什么PPP与传统采购的相对优势在于三个因素：收集信息的成本，创新努力的成本以及努力的收缩程度。 在经验方面，采用先进的计量经济学模型来解释经常发生重新谈判的原因（Guasch 2004; Guasch et al。2008）。委托代理理论（Laffont和Martimort 2001）或更广泛的合同理论（Bolton and Dewatripont 2005）的逻辑主导了分析。在这个框架下，中央机制在于使用激励兼容的合同，强调“通过明确的协议锐意进取”，（第738页）（Macneil 1974）。手头有两个相互关联的问题：

合同的策略性设计可能不完整。组织经济学（Gibbons和Roberts，2013）在完整和不完整的合同之间进行了重要区别。如果合同条款中有些突发事件没有明确规定，建设合同据说是不完整的（Chang和Ive 2002）。理论上，业主必须将订单不完整程度与变更订单的频率和严重程度以及随之而来的交易成本进行权衡（Bajari和Tadelis 2001; Chang and Qian 2015）。

2.实证证据表明，各国合同执行成本有很大差异（Djankov et al。2003），所以合同并不总是交易管理的最有效选择。

这两个原因引起的合同执行差距将为非法执法机制创造空间。

除了法律救济外，贸易商可以在执行合同义务时落后于声誉或关系（MacLeod 2007）。在Axelrod的任期内，声誉或关系都可以“扩大未来的阴影”（第126页）（Axelrod 2006），使合作成为贸易商的主导战略。将未来的回报或罚款纳入当前的决定可以增加合同可以强制执行的随机冲击的范围（称为自我执行的范围）（Klein和Leffler，1981），并减少机会性利用一个人的脆弱性的可能性（Klein 1996）。有证据表明，PPP合同的执行可能采取非正式的控制机制（Caldwell et al。2009; Parker and Hartley 2003; Zheng et al。2008），其特点是开放式沟通，信息共享，信任和合作Poppo和Zenger 2002）。这两种机制在大多数商业交易中以及在PPP交易中都与法律执行相辅相成。如果正确使用，正式和非正式的机制可以相互支撑（1990年）。 PPP治理的选择对制度环境敏感（Cunha Marques和Berg 2011; Essig和Batran 2005）。中国独特的公共管理体系应该对中国PPP系统的运行方式产生

根本的影响。

在2013年之前，中国只有用户支付PPP系统，被称为特许权制度。在迄今为止实施的14个变体中（Adams等人2006），BOT是最常见的形式。为了区分政府支付PPP系统的新进入与现有的特许权制度，PPP是在前者在中国保留的一个术语。然而，为了与国际术语相一致，PPP在当前研究中是指两个系统。在30年的实施历史中，中国的PPP投资呈三种趋势，国有企业发挥越来越重要的作用（Mu et al。2011），确定了不健全的法律制度 （Sha 2004），特别是PPP发展（Chan et al。2010; Chen and Doloi 2008）。不信任执行中国的法律义务可能会使公私伙伴关系成为可行的采购制度，或者导致替代执法机制的发展。由于近几十年来中国PPP普遍使用，必须有一个机制在中国继续工作。据文献报道，PPP采购充满机会主义行为，可能来源于投资方（Chang 2013a; Chang and Ive 2007b; Cruz and Marques 2013; Lonsdale 2005; Ubbels and Verhoef 2008）或政府方面（Guasch和Straub 2009）。在中国，政府处于支配地位，所以政府的后期开采可能会给投资者带来真正的关注。在这种环境下，国有企业（私营企业）相对于私人投资者具有竞争优势（Lu et al。2013）：首先从采购部门的角度出发，将PPP项目投入国有企业可以降低私有化风险国家资产，因为坚定的左派可能被认为是政治上的错误;第二，国有企业有足够的财力和实物资源开展工作。这就是为什么社会资本而不是私人资本被用来反映国有企业在当前中国PPP市场中的积极作用。与先前尝试了解制度层面PPP环境演变的尝试不同（Matos-Castano等，2014; Zhang等，2015），目前的研究涉及微观分析问题，其中功能的上下文特定性质关系应该妥善解决（陈和哈巴德2012）。而功率提供了有用的分析镜头，如果没有指定功率源，它可能会成为重言式（Williamson 1995）。在建设滞留问题的文献中（Chang 2012，2013a; Chang and Ive 2007a，b; Chang and Qian 2015; Ive and Chang 2007），议价能力的概念在准租金方面实施[超出交易者继续交易所需的最低限度（Milgrom和Roberts 1992）。

在交易成本经济学中，组织分析是最有影响力的方法之一，议价能力平衡占据解释交易成本的根本原因的核心原因，这在比较替代治理结构中是重要的（Chang和Ive 2000; Williamson 1996）。如果切换到市场竞争，可以通过诉诸市场竞争来保证效率替代供应商在承包过程中几乎没有损失。然而，由于具体投资金额被锁定在交易中，切换的难度增加。准租金是一方激励完成交易的一般措施（Klein等，1978）。双方的准租金差额是后期谈判中议价能力的决定性因素（Chang 2012，2013a; Chang and Qian 2015）。一般来说，施工现场必须面对越来越多的议价不利因素（Chang和Ive 2007a）。鉴于合同的不完整性，不确定性可能会破坏原始交易（Chang和Ive 2002）。变更订单的普遍性就是一个例子（Alnuaimi et al。2009; Hsieh et al。2004; Ibbs 2005）。

转向替代供应商的成本可以作为施工环境中准租金的一个很好的衡量标准（Chang和Ive 2007a）。这种成本也被认为是西方PPP采购中阻碍问题的主要因素（Ball and King 2006; Lonsdale 2005）。改变贸易伙伴所造成的损失越大，与合作伙伴谈判的谈判权力就越少。然而，由于中国政府对其他方面的统治地位，这种推理可能在中国PPP背景下可能没有很好的预测能力。受到安庆项目实践的启发，目前的研究尝试通过分析外部权力结构在平衡政府方面的适用性风险中的作用，将这一优势与项目实现的缩短采购时间联系起来，来丰富这一调查范围。 方法

选择案例研究作为研究方法，因为本研究中感兴趣的问题符合尹的三个条件（尹2013，第2页）：（1）中心问题是为什么问题，即为什么安庆项目的采购速度更快比西方国家的类似政府支付项目？ （二）调查人员无法控制项目采购方式; （3）重点是当代现象，即中国第一个类似PFI的项目于2015年5月提交。除上述研究问题外，研究设计还有四个要素（第27页）。首先，这项研究有两个主张：采购时间缩短，牺牲合同完整性，鉴于投标成功的事实，合同不完备的不确定性并不被认为是过度的，因为投资者在谈判中并不感到脆弱，应该是不确定因素。第二，本研究以安庆项目为分析单位，探索何种机制发挥作用。第三，将数据与命题联系起来的逻辑如下：通过审查招标文件和与标准PFI合同的比较，预计会发现一些重大风险的分配在招标中没有明确定义，以节省但是由于采购当局面对强大的议价能力，这些投资者可能会通过审查这些投资者的社会政治资源来证明这一点，这并不

能阻止一些投资者。第四，判断论证质量的标准是通过对逻辑合理性的替代解释进行比较，从而为进一步研究提出建议。

案例分析：安庆城市道路PPP项目 项目背景

安庆是安徽省西南部的市政府。将城市主干线升级为城市A级道路，市政府决定利用私人专业知识和资金加快项目进度。道路从城市机场开始，从西北到东南跨越城市，总长14.93公里，其中29％是桥梁和隧道。在选择PPP路线之前，政府已经完成了项目的工程设计，因此图纸/规格和数量单可以在招标时向潜在的投标人提供。潜在投资者负责项目的融资，建设和运营。项目的关键信息和交易结构如表1和图1所示。

2014年，安庆项目由财政部指定为中国政府支付PPP制度试点项目之一。原则上，关于选择政府支付PPP制度的决定应该通过一种实用的测试来证明是合理的，这个实践测试被称为物有所值（VfM）评估（HM Treasury 2006），其中新的私人财务模型与常规采购看看是否节省了成本。在比较相对效率时，可以将平衡从一条路线提升到另一条路线的关键因素是风险转移的成本。作为最复杂的采购系统之一，PPP项目易受多种风险的影响（Ke et al。2010; Tiong 1990）。投资者要求的风险溢价是公私伙伴关系相对可取的决定性因素。安庆项目是一个试点项目，物有所值不是首要考虑。关键问题是政府如何迅速获得投资，同时尽量减少道路服务费用。政府推出竞争性招标流程来减少获胜投资者的费用。 提高投资者的利润率可以实现更好的物有所值，但也限制了缩短采购时间的空间。 在一个以产出为基础的采购中，时间主要是谈判产出规格，相关风险和价格，所以只有在项目招标过程中留下一些要求和风险时，才能加快采购速度。 当然，这是一个代价：投资者将要求更高的不确定性补偿，这可能会完全破坏项目的可行性。 在介绍案例时，本研究首先阐述了所采用的竞争机制，并对风险分配的健全性进行了调查，为采购时间分析奠定了基础。

如何维持竞争压力？

为了解安庆项目的竞争是如何工作的，引入数学模型来说明风险，定价和支付之间的重要联系是有用的。投标规则由四部分组成（图2）：（1）招标文件中提供的建筑成本和搬迁成本估计分别为15.26亿元和45亿元; （2）总额（非分摊）可用性支付（TAP）不得超过40亿元; （3）年度可用性支付与总可用性支付的比例（dt; t = 3; :::; 13）在前6年不得超过15％，7至13年不得超过10％; （4）经营和维护道路的年度业绩支付（PPt; t = 3; :::; 13）不得超过1000万元。根据这些规则，投标人与收益相关的决策变量可以由行矩阵DR = fTAP; dt; PPtg; t = 3表示; :::; 13。

在投标这个项目时，投资者k有几个要考虑的因素。首先，部分资本投资涉及将施工现场的居民搬