文献综述

健全重庆市城镇养老服务体制研究的文献综述

重庆工商大学劳动与社会保障专业2007级 张亨银

摘要：社区养老服务是应对我国人口老龄化浪潮的重要方式。本文全面总结了我国社区养老服务的研究现状，主要有发展社区养老服务的重要意义、社区养老服务在养老服务体系中的地位、社区养老服务的性质、老年人对社区养老服务的需求及社区养老服务现状、存在问题与对策等，并分了现有研究的不足及问题。 关键词:社区养老服务 老龄化 综述

改革开放以来，我国城市社会结构发生急剧变迁。人口老龄化的迅速发展,家庭结构的小型化、核心化，中青年职业竞争压力的增加，使得传统的家庭养老功能日趋衰退。近年来我国60岁及以上老年人口持续增长，到2010年，几经达到1.74亿，80岁以上高龄老人将达2132万，占老年人口总数的12.25%。面对我国人口老龄化、空巢化和高龄化的严峻挑战，城市老年人的生活照料和精神赡养问题日益突出，迫切需要大力发展社会化养老服务。养老保障可分为资金保障和养老方式保障。养老方式保障又分为传统家庭养老和社会化养老。社会化养老又可分为机构养老和社区养老。社区养老由于吸取了家庭养老和机构养老优势而受到人们的认可，成为应对人口老龄化挑战的重要方式。社区养老服务是社区服务的重要内容之一，又称社区助老服务、社区老龄服务、社区老年服务、居家养老服务等，虽然名称各异，但基本上都是指使老年人不脱离所生活的家庭、社区，同时享受社区为老年人提供的各种服务。目前各地社区养老服务实践层出不穷，有关社区养老服务的研究成果非常丰富。

一、发展社区养老服务的重要意义

研究者一致认为，我国人口老龄化的快速到来以及伴随着经济体制的转轨和社会的转型是社区养老服务发展的历史背景。社区养老服务是适合我国国情的一种新型养老模式，其发展具有客观必然性：（1）家庭养老功能弱化的需要。伴随着我国家庭结构小型化、核心化、亲子两代家庭的分居制，以及年青人职业竞争压力的增加，传统在家养老与子女侍奉不离的家庭养老失去了现实基础，家庭养老功能弱化呼唤社区老年服务。（2）未富先老的国情使我国没有坚实的经济实力走机构养老的路子。从西方发达国家的经验来看，机构养老通常是高龄或依赖性老人处于需要专业性的全面护理时而不得已的最终选择。（3）社区养老既能使老年人享受社会服务，又不脱离方便温馨的家庭环境、熟悉的社区环境，是一种符

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合人性的养老方式。居家养老+社区服务是多数老年人的自愿选择。（4）社区养老具有低成本、高效率的优点，可以充分利用老年人原有的物质资源（住房、家具、耐用消费品和生活设施等），较之机构养老，具有投资少、成本低、服务广、收费低、见效快的特点。（5）社区养老还可以扩大就业和再就业，政府通过开发公益性岗位，对下岗职工进行一定的培训，同时达到再就业与社区养老双重目标。（6）国外及香港老年人社区照顾实践的历史经验说明，积极发展老人社区照顾是目前我国解决老人照顾的有效途径。

二、社区养老服务在养老服务体系中的地位

社区老年服务尽管非常重要，但并非唯一的养老服务形式，而是养老服务体系的组成部分。不同需要的老人、不同家庭结构的老人对老年服务的需要程度、需要内容也不相同，对社区养老、机构养老、家庭养老也会有不同的选择。同时，鉴于我国未富先老的国情和西方福利国家的经验教训，以及中华民族具有家庭养老的优良历史文化传统，研究者一致认为，我国的老年服务应当采取多支柱的形式提供。许多研究提出：我国的老年服务应是一个涵盖个人、家庭、社区、国家制度等多层次在内的、功能互补的服务体系。有学者指出：“老年照料体系应当是以老年人自助互助为原则，以家庭支助为基础，以社区服务为依托，以国家和政府的法律、法规、政策为保障。”还有学者认为：“建立完善城市老年照护供给体制的思路可概括为：巩固和支持家庭照护、大力发展社区照护、规范并提升机构照护，形成以家庭照护和居家照护为主、机构照护为辅，各种形式的照护服务相互补充、相互支持的体系。”国家老龄委也指出，应建立以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的养老服务体系。可见，社区老年服务并非应对老龄化的唯一方式，必须与其他养老服务相衔接，应对人口老龄化需要构建完善的养老服务体系。

三、社区养老服务的性质

对社区养老服务性质的把握关系到发展社区养老服务的政策取向、实践安排和具体操作。社区老年服务是在20世纪80年代以来开展社区服务的过程中发展起来的，对其性质的认识如同社区服务一样存在着许多争议，研究者常常各取所需地界定其范围。一种观点认为，由于社区服务在我国是一个宽泛的、综合性的概念，广义的社区服务包容了性质不同的福利性、保障性服务与营利性服务。福利服务和保障服务项目如为满足弱势群体和广大居民的基本需要、基本保障的服务具有福利性和公益性，便民利民服务其性质表现为市场性和产业性。另一种观

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点坚持狭义社区服务，认为社区服务仅仅是指社区福利性、公益性服务，不应该包括商业性服务。笔者认为，当前市场经济充分发展、居民日常生活需要已经可以通过市场满足，应逐步将便民利民的商业性服务从社区服务范畴中剥离出来，将其纳入居民服务业，成为由市场机制调节的第三产业。将社区服务定性为社会福利服务，成为与居民服务业并列的第三产业。解决长期以来社区服务的二元架构而导致的理论矛盾和实践困惑。社区养老服务的性质应从属于社区服务的性质。

尽管多数研究者认为，福利性和公益性是社区老年服务的本质属性，但对福利性的认识并不一致。一种观点认为社区养老服务主要是为满足各种特殊困难的家庭的养老需求，不应盲目扩大服务对象与范围，可称之为“狭义的福利性”。“社区养老服务与商业化养老服务功能互补。商业化服务对象为社区内全体老人，而社区养老服务的对象则主要是那些难以通过商业化服务来满足养老需求的老年人。”笔者认为，由于目前养老服务在我国发展程度低、利润空间小，尚难以吸引民间资本的介入，商业化养老服务供给不足，而老年人需求旺盛，并且随着国家经济实力的增强，享受一定的福利服务也是社会老人的应有权利。因此，社区养老服务应坚持服务对象社会化的原则，首先保证困难老人的福利服务需求，但是，也应面向社会老人发展带有福利性的社区养老服务，即应坚持“广义的福利性”。“广义的福利性”是指民政救助老人的老年服务即纯福利性，而社会老人则采取有偿服务原则，但带有一定的公益性。这种观点主要从社会福利社会化的要求出发，考虑到老龄化时代社会老人对社区服务的巨大需求。社区养老服务要以社会效益为重，但在目前国家经济实力有限、老年人群体内部差异大、需求各有侧重的情形下，可适当开展低偿和有偿服务。有学者进一步区分不同的服务对象，认识其性质：“除无依无靠、无生活来源的个别孤老的养老费由政府救济以外，其他入住老人一般都由自己或家庭承担养老费用， 但应该具有一定的福利性、公益性。”多数学者认同这一观点，并在实践中得以推行。这既可以保障困难老人的养老服务需求，又有利于社区老年服务的可持续发展，满足各个层次老年人的多种需要，实现服务对象社会化、服务方式产业化的目标。这与我国当前实行的立足发展补缺型的老年社会福利事业、兼顾发展普惠型的老年福利事业的政策方向是吻合的。

与上述问题相联系，社区服务产业化也是一个颇有争议的问题。以往的研究常常就社区服务究竟应定位在福利性还是产业化上进行争论。笔者认为，准确的

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说法应当是社区服务的本质属性应是福利性还是经营性。产业化是一种提供商品或服务的方式，与福利性并不矛盾，如前所述，无论将社区服务定位于社会福利服务还是居民服务业，都属于第三产业的一种类别，只不过居民服务业是经营性服务，其实现机制是市场机制，买卖双方直接发生自由交易，企业间自由竞争、消费者自主选择。社会福利业是福利性公益性服务，其实现机制是社会福利的传输机制，是在政府公共财政的支持下使社会成员获得无偿或低偿的福利性服务。社会福利的传递模式既可以是纯福利模式，也可以是准市场模式。社会福利可分为福利收入和福利提供两部分，福利收入涉及资源再分配，弱势人群的福利需求应由政府无偿给予受益者，不能市场化，但社会福利的供给方式可以产业化，由政府作为第三方为弱势人群从服务提供者那里购买服务，以此扩大社会福利供给的规模、提高服务质量。有专家提出区别不同的社区服务内容进行不同的产业化政策：社区服务产业化是指要把社区服务作为一类产业来经营和发展，做到社会普遍公认的相当规模和以同一服务商品市场为依据的产业性质。对以提高居民生活质量为宗旨的服务项目，应引入市场化的经营机制，重点培育，从民政部门或社区服务中心中剥离出来，使其成为社区服务业中的支柱性分支产业。对公益性、福利性的服务项目，则通过社区服务发展基金，向社区服务中心或独立核算、市场化经营的老人公寓发放补贴或购买老年服务。有研究者指出实现社区养老服务产业化的两个原则：一是指按照产业化思路，充分发挥市场在配置社区福利服务资源中的主导作用，以期社区福利服务的需求与供给保持相对平衡。产业化的核心含义是运行机制的市场化和产品的系列化、规模化。二是使社区福利机构成为自主经营、自负盈亏的法人实体，不再依附国家、不计成本。可见，通过产业化方式可以促进社区养老服务的可持续发展。

四、老年人对社区养老服务的需求

老年人对社区养老服务需求的研究是社区养老服务研究的重点。1990年代以来，许多研究对不同地区的老人社区养老需求进行了实证调查，由于大城市人口老龄化严重、经济基础雄厚、包括老龄工作在内的社会发展受到重视，因而这些调查主要以大城市和发达地区为主。此类研究以社会学、人口学为主，在研究方法上以一定规模的抽样问卷调查为主。

由于各研究者所调查的老年服务需求内容的不同，因而其具体结论也不完全一致，但总体上老年人普遍认同居家养老，但对非居家养老的需求已占一定比例，在居住方式上，期望与子女分而不离。对社区老年服务的需求强烈，特别是医疗

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