我区农村金融市场存在的主要问题及对策

我于2007年6月起进入重庆农商行工作，在工作中对我区分水镇等地进行关于农村金融的一些调查。调查主要的关注点在于农村金融存在的问题与创新做法。根据调查情况，我们重点提出了一些改革的政策建议，以供讨论和批评。 一、农村金融现状

农村金融是现代农业和农村经济发展的重要支撑因素，因此建立一个层级完善、兼顾商业性的普惠型农村金融体系关乎于八亿多农民利益与权益，也是解决“三农”问题的关键。经过基层调查，我们认为农村金融总体上现状是：由于农村经济特点，农村经营主体多呈现小额性和分散性，且由于农村特殊的土地产权制度，这必然导致涉农贷款呈现出“两高一缺”的特点，即成本高，风险高和缺乏有效抵押担保物，从而涉农信贷金融服务收益低；加之农村信用环境建设滞后、国家对涉农金融支持力度仍不足够，以盈利为目的利润最大化的银行势必不愿提供充足的金融供给。此外，农村合作金融（这里指银监会认可的资金互助社等，而非原来的合作基金会）的发展受到抑制，因此，农村金融市场呈现严重的供给不足，农村金融发展出现瓶颈，农村经济的发展受到严重制约。

具体而言，现状如下：

首先，从需求方来讲，全区范围（除一些经济较发达的乡镇，如天长市）呈现出一些共同的特点：（1）县域经济中的金融需求仍是以存贷需求为主，除金融网点空白乡镇外，存款需求基本上都可满足。（2）县域经济中农户、个体工商户和中小企业却存在强烈的且未能被满足的贷款需求，这些需求多来自于进行规模化养种植业发展或者进行农产品加工生产，以及从事流通领域经营的农户，而这部分需求的数额一般较大，远远超过 2 万元的小额贷款限额。（3）以组织化形式（如专业合作社或资金互助社的形式）对贷款的需求呈上升趋势。（4）农村企业、农户普遍缺乏有效担保或可抵押物。

其次，从供给（主要指贷款供给）来讲，县域经济不缺乏各种金融机构，但是适合农村经济发展的贷款供给结构严重不足，如向县域以下经济体提供的贷款只占到整个农村贷款的 5% 左右。体现在：（1）主要的商业银行只关注存款和县域高端企业客户的贷款，表现出基本离农（至少是离开“小三农”）。（2）真正的主要供给者为农商行，辅助者为邮政储蓄、农行以及村镇银行和小额贷款公司，但这些机构仍基本以盈利为要目的，其也不愿向缺乏抵押担保的农村经营主体提供贷款。（3）合作类金融组织（银监会认可的资金互助社）的发展无论是数量还是质量都受到严重抑制。（4）缺乏与涉农贷款相关的专业中间组织，如资产评估公司（用于林权评估等）和产权交易所等。

第三，从监管层讲，监管当局基于其责任考虑，过度注重风险控制而大大降低了农村金融市场效率。比如，对涉农金融机构的监管指标（如存贷比和存款准备金率）完全与城市里几乎一样（当然，基层监管部门的不同而略有差异），致使具有法人资格的地方金融机构的金融创新受到抑制；对于新三类金融机构特别是资金互助组织的审批过于严格，对数量和经营的限制过死。此外，涉农贷款的统计口径过于宽泛（县域经济中的房地产也被认为是涉农金融），地方的财政、银监会与人民银行对涉农贷款的统计口径不一，导致金融机构经营业务困难。

第四，从地方政府来讲，地方政府对农村金融的认识和支持不同，会极大地影响当地农村金融和农村经济的发展。重视金融对当地经济发展作用的政府（如分水镇政府），当地经济发展会更充满活力；而只强调招商引资的地方，经济发展则相对缺少内生性和持续性。

最后，从外部环境上讲，存在很多制约农村金融发展的因素。如农村土地产权制度以及《担保法》和《合同法》的规定导致农民的土地和住宅还无法作为抵押进行贷款；农村信用环境工程建设还有待加强；中央政府的很多优惠政策过于粗放，在实际中被简单执行或难以实际执行，因此很多政策难以达到预期效果。 二、制约农村金融发展的原因

二、制约农村金融发展的原因

通过调查，我们发现导致农村金融供给不足的原因主要有：

（1）农村经济固有的分散性和小额性，以及农村的土地制度不完备，必然导致涉农贷款的“两高一缺”，即高风险、高成本和缺乏有效抵押担保物，使得涉农贷款和服务收益低；

（2）农村金融虽为弱势行业，但没有得到税收优惠的政策扶持，即各级地方政府对农村金融的补贴和优惠不足；

（3）除农商行、邮储银行外，商业银行缺乏网点，金融产品和组织创新不足； （4）由于监管的限制，新型金融机构的数量较少，实际业务受到限制较多； （5）缺乏土地、房产等可作为有效担保物，没有建立风险担保机制； （6）没有建立起良好信用环境，即农村信用环境工程建设严重滞后。 三、农村金融改革与发展的建议

农村金融改革和发展的一个阶段性目的是资金需求者可以得到有效的资金供给。由于成本高、风险高和抵押担保不足是制约农村金融发展最主要的因素，因此，我们认为现阶段打通制约农村金融发展瓶颈可从以下几个方面入手：（1）促进合作金融发展，构造互为竞争与合作的金融体系；（2）促进金融创新，健全和完善农村金融担保制度；推进确权抵押创新，扩大担保物的范围，减小抵押担保在涉农贷款中的阻碍；（3）加大财政补贴与创新补贴方式，以持续降低金融机构从事涉农贷款的成本或对其风险补偿；（4）转变监管思想、勇于担当，实现监管与效率之间的平衡；（5）加强农村信用工程建设，强化地方政府的责任与作用。

（一）积极促进资金互助社组织等合作金融发展，逐步构建以合作金融 、政策金融和商业金融互为补充、有序竞争的农村金融体系

现阶段，农村金融的供给体系以农商行为主，邮政储蓄、农行、小额贷款公司、村镇银行和资金互助组织为辅。农商行已由原来的农信社改制为商业银行在实际上丧失了合作的性质，邮政储蓄和农行在很大程度上以盈利为目的，并且其无力克服涉农贷款“两高一缺”的弱点，因此其都无法提供满足大部分的涉农贷款需求；而在村镇银行和小额贷款公司则由于其先生存后发展的需要，也只能关注县域经济中的中小企业，而无法也无力照顾到农村的广大农户。此外，农业发展银行在农村只是从事了粮油收购，基本没有对农村进行金融供给。通过调查，农村资金互助组织是解决一般农户 / 个体工商户资金需求的有效途径。

根据对现行的一些农村资金互助组织（如重庆市黔江区城东诚信农村资金互助社）运行情况的了解，资金互助组织吸引社员入股，并且向入股社员提供贷款。由于社员之间信息较为透明，因此在确定借款者还款能力和资信水平的基础上可以做到无抵押贷款；此外，由于互助组织的资金封闭运行，其金融风险也非常之小。这些，都是外部金融组织所无法实现的。因此，我们建议应该建立以农业发展银行为主的政策金融、以农商行（农业银行为辅助）为主的商业金融、和以资金互助组织为基础的合作金融，三者相辅相成的农村金融供给体系，这里其中应积极促进资金互助社等合作金融组织形式的发展（参见，王一鸣，“资金互助社：农村金融的一条有效途径”，《农村金融研究》，2010 年第 11 期）。具体建议如下：

这里所说的合作金融是指农民专业合作社和资金互助组织为基础的金融组织，而非指农商行和以往的农村合作基金会。

1、鼓励农村资金互助组织的建立并且要规范其发展

（1）银监会应该放宽对资金互助组织数量的限制，鼓励其发展。

通过调查得知，重庆市银监局对辖区内的资金互助组织的建立有非常多的限制，除了《农村专业合作社法》和《关于做好农民专业合作金融服务工作的意见》外，还必须满足另外的四个标准，即：一是县政府为互助组织担保，即一旦出了风险，地方政府要为此负责。二是要求资金互助组织要有一家国有商业银行作为监管银行，也即要求资金互助合作组织要有国有商业银行发起者，而这个规定实际上完全改变了资金互助合作组织的性质，合作组织又会变成一个国有商业银行的支行。三是从事互助资金社经营的个人必须没有违法违纪的记录。四是指标控制，即现在为止重庆总共有12个指标，但是现在万州区就有 28 家，这个指标完全不能满足需求。事实上，到现在为止，银监会只批准了一家互助组织筹建，但是仍未完全建立。

显然，重庆市的做法违反了权责对等的原则，地方政府没有监管权，却要承担风险，因此地方政府不会同意。我们建议可以试行地方银监部门会同地方政府制定当地的互助基金组织法规，明确监管方式和各方的权责利，然后实行地方政府推荐，银监会审批并监管的方式，实行谁监管谁负责的模式。同时，我们建议将资金合作社建立在专业生产合作社的基础上的综合合作社模式，甚至是综合农协模式。

（2）要规范资金互助组织的发展

第一、加快《合作金融法》的制定，使资金互助社组织具有法律地位，也是资金互助组织的运营具有法律依据，否则其很难做大做强。第二、由政府组织引导，大力宣传互助经营的宗旨、性质，营造良好舆论氛围，提高农户入社积极性，广泛吸纳社会资金，扩大互助资金规模；财政部门应根据各自职责，经常性开展检查指导监督，督促其加强完善内控管理，确保财政资金和互助资金的安全。第三、是把互助社纳入金融业务管理，人民银行、银监办对其实施业务指导和监管，帮助其健全信贷财务等内控管理制度，规范操作流程，确保安全运行。维持其封闭运营的现状，避免出现金融风险。第四、定期对其主要的负责人和财务人员进行培训，提高互助组织人员的素质。

（3）支持资金互助组织的创新

第一、在保持其封闭式运行的框架下，应该适当放松入社限制，以及入股上限；因为这样才可以扩大互助组织的规模，从而使其真正发挥作用。第二、在明确资金互助组织的法律地位的基础上，允许其以自有资金作为担保，向商业银行进行放大式的贷款（放大倍数可考虑 5 倍），从而可以克服资金互助社组织存在的缺陷，使商业银行资金向互助社组织输送，两者之间形成有效分工合作关系结构来解决（参见，王一鸣，“资金互助社的融资创新：银行 - 互助社员直贷模式”,《农村金融研究》，2011 年第 7 期）。第三、将不同专业生