浅析公务员人事行政行为的国家赔偿问题

第4条规定：“行政诉讼法第12条第3项的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”显然，这里的“奖惩、任免”等决定中的“等”是“等外等”，是采用的扩张解释。《行政复议法》第八条规定不服行政机关做出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。《行政监察法》第23 条和第38 条的规定，监察机关根据调查结果，认为对公务员的行政处分决定明显不适当应予纠正的，大多只能以监察建议的方式结案，建议原决定机关变更或者撤销处分决定。而监察建议并无强制执行力，法律只规定有关部门无正当的理由应予采纳，实质上的主动权和决定权仍把握在做出处分的机关手中，自然在救济效果上难保公正。这些法律都将公务员的司法救济途径排除在外。

从程序上看，虽然《公务员法》第九十一条规定公务员具有申诉和控告权，但是关于申诉控告程序方面的规定尚不完善，如对提时限要求、处理结果的送达和执行等具体事宜还没有出台与之配套的实施细则，而且我国对申诉、控告处理的行政救济机关不是审理自身的行为，就是下级的行为，救济主题都与所审理的案件直接相关。既当运动员，又当守门员，裁判机关和被裁判机关不免存在利益纠葛，公务员权利的救济效果实在难以保证。

三、完善公务员人事行政行为国家赔偿的对策

为了能保障公务员的合法权益，使公务员在遭受不当人事行政行为侵害时，能够通过司法途径请求得到国家赔偿，笔者认为：

（一）可以由宪法确立司法救济权。宪法是规定国家根本制度和根本任务，确认和保障公民基本权利，集中表现各种政治力量对比关系的国家根本法。宪法在整个法律体系中居于最高地位。一般法律的制定都必须根据宪法。一切法律、法规都不得违宪。因此，可以在宪法中规定关于公务员司法救济权的相关内容，比如日本宪法第32 条就有“任何人向法院申诉的权利，不得被剥夺”的规定，从而通过宪法进一步保障公务员的合法权利。

（二）扩大行政诉讼的受案范围。法院的诉讼救济是公民权益救济中最主要、最为有效的途径，因为诉讼救济是由司法机关实施的，它有一系列严格、公正的程序，并且以国家强制力来保证救济的获得和实现。它可以在其他救济渠道不能有效达到救济目的的情况下，最终通过司法审查实现救济目的。“在公务员的人身权、财产权等重要权益遭受到严重侵害的时候，不赋予其诉权，而要求其在行政系统内部寻求解决，是不公平

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的。” [6]我对这一观点十分赞成。法治的价值就在于实现公平、公正，对公务员当然也要公平、公正了。当然也不会像有些学者担心的那样，法院的介入会破坏行政权行使的独立性和完整性，造成司法权对行政权的过分干预，因为司法的介入是有限的。我们不会要求法院介入行政机关的所有领域，司法权与行政权之间要有一个界限，行政机关的许多活动是司法机关所不能代替的。再者将所有的内部行政争议都诉诸法院，则法院可能不堪重负，进而影响案件的审判质量。因此，我认为，若内部行政行为涉及公务员的基本权利，如涉及公务员的身份改变或对公务员有重大影响的则属于可诉行政行为，属于司法审查的范围；而对于那些并未对公务员的身份改变或对公务员有重大影响的行政行为则不宜由法院进行司法审查。综上所述，涉及公务员重大人身权、财产权等基本权利义务的人事决定可考虑纳入行政诉讼范围。

（三）完善国家赔偿制度。《公务员法》第103条规定，机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。即对于赔偿问题，该条例并未赋予公务员请求司法解决的途径。应该说，这本身就并非通常意义上的国家赔偿。而《国家赔偿法》对行政赔偿范围的界定并未排除人事行政行为。那么，公务员能否像社会上的公民、法人或者其他组织一样，以该行政机关为赔偿义务机关并寻求司法途径要求国家赔偿呢？在我国，关于人事行政行为造成损害，受害人能否请求国家赔偿，学者们的认识也不完全相同。一种观点认为，根据行政诉讼法的规定，行政机关内部的任免、奖惩行为造成的损害，公务员不得通过司法途径请求赔偿，只能通过申诉等行政程序请求救济。其理由主要是：如果允许对人事行政行为提出赔偿诉讼，势必要对该人事行政行为进行合法性审查，而这种合法性审查又违反了行政诉讼法的规定。[7]另一种观点认为，行政机关对公务员的奖惩、任免等行为是可以引起损害并由国家予以赔偿的。因为这种行为在损害方式与结果上和一般的行政侵权行为并无太大区别，关键在于人事行政行为的合法标准难以掌握。如果人事行政行为已由法定机关确认为违法，那么赔偿问题也会得到相应解决。我认为，人民法院不受理对人事行政行为的诉讼，本身并不足以说明国家不承担人事行政行为的损害赔偿责任，因为国家赔偿法规定的范围要广泛得多，凡是由于行政机关违法行使职权给相对人造成损害的，受害人都有权请求国家赔偿。而且，本文强调的是人事行政行为。当然，想要公务员的司法救济制度更加完善，还应该修改完善国家赔偿法，明确增加公务员人身权和财产权等基本权利因行政行为不法侵害后有权提出赔偿请求的条款。

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许多法制发达的国家和地区以寻求司法救济作为对公务员合法权益救济的保障，我国宪法规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”那么，作为公民的公务员也应该享有宪法赋予的权利，在其权利受到侵害时可以通过司法途径来寻求救济。但是实践中，我国普通公民毫无疑问享有更广泛的自由度，而受特别权力关系理论的影响，我国公务员在受到违法或不当的行政处分时，却无法像普通公民针对外部行政行为一样提起行政诉讼来获得国家赔偿，这是非常不合理，也是不公平的。我国提出依法治国，理应顺应历史潮流，抛弃旧有的理论观念，建立和完善公务员的司法救济制度并对相关法律、法规作出调整，为社会主义法治精神的全面贯彻而作出应有的变革。

注释：

[1]翁岳生，行政法与现代法治国家[M]，台北，台湾大学法学丛书编辑，1990年，第131页 [2]王兆华，论我国行政机关公务员权利救济制度的完善，法制与经济，2011年，第200页 [3]姜明安，行政诉讼法学[M]，北京：北京大学出版社，1993年，第129页

[4]罗豪才，应松年，行政诉讼法学[M]，北京：中国政法大学出版社，1990年，第115页 [5][德]奥托〃迈耶，德国行政法[M]，刘飞译，北京：商务印书馆，2002年，第4页 [6]黄杰、白刚，行政诉讼及配套规定新释新解，北京：中国民主法制出版社，1994年，第166页 [7]林准、马原，中国现实国家赔偿制度，北京：人民法院出版社，2000年，第52页

参考文献：

[1]赵巧云，行政赔偿法律范围中几个问题的探析，中南民族大学学报，2002年 [2]徐冰、黄志军，论对公务员惩戒的法律救济，法制与社会，2006年

[3]姚芳、周大韦，“特别权力关系理论”与中国行政诉权研究，鸡西大学学报，2011年 [4]王仓、吴笑谦，“特别权力关系”理论变迁下的公务员之救济权探索，大连大学学报，2010年 [5]罗俊梅、冯媛媛，浅论我国公务员权利救济制度之完善，云南行政学院学报，2006年 [6]黎军，从特别权力关系理论的变迁谈我国对公务员救济制度的完善，行政法学研究，2000年

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