[调研报告]关于做好城中村改造工作的建议

关于做好城中村改造工作的建议

中央城市工作会议提出：“力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。XX书记对全省城中村改造高度重视，曾批示要求抓好工作落实。为此，省委财经办组成调研组，对全省城中村改造工作进行了专题调研并形成有关建议。现将有关情况报告如下：

一、我省城中村改造工作面临的主要难点

全省现有城中村368个、20.6万户、户籍人口60.4万人。平均每个村现有户籍人口1640人。城中村建设用地面积25355.1公顷，其中宅基地面积9569.1公顷，公益性建设用地面积3009.6公顷，经营性建设用地面积12776.4公顷。我省城中村量大、面广、时间跨度长，面临着“钱从哪里来，人往哪里去，就业怎么办”等一系列复杂棘手问题。这也是全国各地城中村改造都绕不开的结。突出有以下几个方面难点：

城中村改造资金筹措难。城中村成因复杂，改造资金筹措困难。以长春为例，城中村改造主要有4项费用：基础设施建设费16万元、公共福利设施建设费4万元、养老保险与“两费”（土地补偿费和安置补助费）两项合计在13万元左右。人均成本在33万元左右。其他地区的四费合计也在20万元以上。仅一个村，改造资金少则上亿元，多则几亿元，全省需改造资金近千亿元。

集体土地“变性”难。从各地区反映情况看，集体建设用地转为国有土地过程中三个前置条件很难做到，即征收签约率达到100%、农户社保投保率100%、就业培训率100%。这是省国土部门规定的报批前置手续，缺一不可。突出问题是村民在没

有得到合理安置补偿的前提下，很难进行拆迁。如果是占用农用地，需要通过“占补平衡”的办法将农用地先变为建设用地，再按上述3个100%的要求转为国有土地。其难度很大，加之受用地指标、审批时限等方面的限制，各地对此都感到很无奈也很无助。集体建设用地“变性”问题是城中村改造的第一道程序，这道“坎”过不去，后面的工作就无法进行。

失地农民就业安置难。城中村的村民不同于其他普通农民，他们一旦失去了赖以生存的土地生产资料、房屋租赁等生活来源，农民即变为“游民”，很难找到固定的产业和职业。据欢喜村一社的调查，56名有劳动能力的失地农民中，有一技之长、找到固定岗位的比重为23.3%；有一定资本积累或有一定经验从事个体工商业的比重为12%；靠出卖劳动力做保洁、保安等零工的比重为25.6%；无岗可就、无事可做的占39.1%。

村民生活养老保障难。目前，城中村村民还不能纳入城镇职工养老保险范围，如果丧失了靠土地养老的资本，必将沦落为“第三类群体”（相对于城镇居民，他们属于农民；相对于农民，他们又无地可种）。对年龄较大的村民，其处境是“就业无门、种地无份”。向阳村的个别村民住在简易房，靠捡废品为生，一年四季“两顿饭”。对寄希望于靠安置补偿金养老的村民，等于是“坐吃山空”。以长江村为例，耕地土地补偿费、安置补助费标准两项合计120元/㎡，青苗补偿费1万元/公顷。现人均耕地0.3亩，按三口之家计户均耕地0.9亩，三项补偿费合计仅为7.26万元。对准备参加失地农民养老保险的村民，落差很大。参加失地农民养老保险需按15年一次性缴纳，女性8.8万元、男性6.6万元，而月领保险金只有370元左右，与城镇低保持平，与城镇养老金平均水平相差7倍多。

二、外省城中村改造的有效做法

城中村改造工作涉及到民生、发展和公平问题，一些先行省份在工作中取得了许多行之有效的做法，值得我们借鉴。

（一）因地制宜，选择适合的改造模式

总体上，先行省份城中村改造都是坚持因村制宜，采取投资少、回报率高、见效快的办法。概括起来，有以下几种模式：一是政府主导型。这种模式的改造主体是政府，整个改造过程由政府全程主导。具体有两种操作办法，一种是政府直接投资。如北京市，将城中村的土地全部收储后，统一规划、分区域改造。另一种是政府组建项目公司进行改造。如宁波市，由政府成立“宁波两江投资有限公司”来具体负责改造。二是市场运作型。这种模式的改造主体是房地产开发商。运作办法是政府通过精心策划包装，采取主动招商、以商招商等多种方式，选择实力强、信誉好的大型房地产企业主导城中村改造。西安市从2007年起至今，仅在“西洽会”上就成功签约70个改造项目，改造了188个城中村。三是村集体自主开发型。这种模式的改造主体是村集体。由村集体组建房地产开发公司进行城中村改造。西安市西荷村采取自主开发模式，不仅使农民得到最大实惠，还使集体积累迅速扩大。四是项目带动型。这种模式的改造主体是项目投资方，也可以称之为“以业兴城”模式。通过大产业或大项目的开发建设，带动项目区域内城中村的整体改造。近些年，辽宁、江苏等地的新市镇建设就属于这种类型。此外，还有借力“棚改”、公益设施建设等办法进行城中村改造。

（二）多管齐下，有效筹措改造资金