我国银行业有效监管的瓶颈与对策

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我国银行业有效监管的瓶颈与对策

——以“中国银行监督管理委员会”为视角的分析

黎四奇 湖南大学法学院 教授

关键词: 分立模式/央行/中国银监会/对策

内容提要: 中国银监会的成立是我国金融监管机制步向专业化与法治化的一个重要举措。然而，从目前央行与银监会所实质持有的职能来考察，这种分设的模式并没有使中国的银行业监管走向专业性、高效率性与更有效性，也没有真正解决央行原有的双重角色冲突问题。相反，原有的内部冲突只不过外部化。同时由于银监会的弱势，中国银行业监管的有效性正潜伏着可能失灵的危机。

自2003年4月中国银监会挂牌以来，虽然基于监管机构的专业设置我国银行业的监管无论是在监管规则建设方面，还是在实践方面都有了一定的改观，但是笔者认为，尽管从理论上分析将金融监管职能从原央行剥离比较符合中国金融业监管内在发展的需求，然而由于这种分工的不彻底性及银监会所处的相对“有职无权”状态，目前我国银行业的有效监管并没有达到预期的要求。相反，这种不彻底的分离已给我国银行业监管的有效性伏下了监管失灵及监管成本扩张的

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风险。因此，有必要从中国银监会的角度来考察一下我国银行业监管所面临的困惑，并以此为基础提出相应对策。

一、独立监管基础的欠缺：中国人民银行抽空了中国银监会独立监管之基础

金融监管的有效性必须依赖于一个前提，即相应监管者必须具有正式的权力及以有效的信息为依托。对此，1997年的《有效银行监管核心原则》就有明确的要求。然而，考察一下目前中国人民银行在分离后所保留的职责，我们不难发现银监会有效监管基础基本上呈现为一种相对的真空状态，且在监管实践上目前中国银监会还摆脱不了受中国人民银行的制约，这在一定程度上使其成为中国人民银行进行间接监管的“影子”。这正如有些学者所言，中国银监会与中国人民银行的关系是“分手不分家”的婆媳型关系。固然笔者并不完全赞同这种过激的观点，但是这种定位也揭示了一定的事实。关于中国银监会独立监管的缺失，笔者作如下探讨。 (一)信贷管理问题

中国银监会成立后信贷管理的去留问题成为人们讨论的热点。保留派认为：在中国经济体制向市场经济体制转轨的过程中，央行的信贷政策一直是货币政策的一个重要组成部分。同时，由于在这个时期，商业银行缺乏有效的自我约束与激励机制，货币政策的传导还不能完

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全依于市场，所以央行对商业银行的行为还要进行一些必要的窗口指导与监督检查。此外，目前央行的主要目标是维护币值稳定，而这一目标的核心在于防止泡沫经济的产生，而房地产又是泡沫的主要生产源。于是，2003年6月央行以发布《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》的形式事实上占据了这一滩头阵地，该文件详细地规定了商业银行从事房地产信贷业务的有关指标，这似乎与银行会应行使的职能有所交叉。

笔者认为，央行的这一做法是值得质疑的，因为信贷政策是规范商业银行经营管理的重要内容，若银监会要依法履行其监管职能，除了根据现行法律法规进行现场检查和非现场监管外，其中的一项重要任务就是制定与完善包括信贷政策在内的银行业的监管制度与法规。同时，信贷政策的制定要以“银行监管过程中所发现的问题及商业银行在业务创新中对现行监管所提出的要求”为依据，而非脱离银行监管的实践。由于实现职责分离后，央行主要依赖于运用利率、再贷款、存款准备金及公开市场业务活动等宏观经济杠杆来对金融市场进行调控，而不直接涉及微观上的商业银行之经营管理。因此，从这一角度分析，央行制定信贷政策的就失去了应有的基础。虽然《银行业监督管理法》在第3章“监督管理职责”中并没有明确规定中国银监会享有对信贷管理的职能，但是该章却明确地提出了“审慎监管” [1] 的理念，这事实上表明信贷管理应属于银监会的职能。因此，央行目

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前所造成的一种“事实状态”已在一定程度上抽空了银监会有效监管的基础。

(二)反洗钱监控权的归属问题：一个值得重新审视的问题 [2] 随着经济金融的全球化，国际洗钱活动日趋猖獗。由于洗钱能让黑钱洗白进入流通领域，有可能造成货币量增加的假象，从而致使经济统计产生误差，甚至导致国家宏观经济决策走偏。因此，自2001年起，央行就开发了一套商业银行内大额资金统计分析系统和大额资金可疑支付交易系统。2002年7月央行又成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，专司反洗钱的具体工作。2003年初，央行发布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》及《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》，从而初步勾勒出了我国金融机构领域反洗钱的基本法律框架。然而，在中国银监会成立后，这部分职能目前仍保留于中国人民银行。

从国外反洗钱机构的设置来看，当金融监管职能与央行分立后，对金融机构反洗钱的职能一般都集中于分立后的金融监管机构，而非央行。如英国的金融服务局根据《金融服务与市场化法》负责金融机构的反洗钱监管工作，日本的金融厅则设立专门的金融情势办公室来专司反洗钱的监管。这种配置的原因何在呢?其根本原因在于反洗钱是与银行机构的日常监管紧密相联的。洗钱与简单的存贷款不同，而