营改增后建筑业税收管理难点及对策

机关根本无法对其申报纳税情况实施有效监控，导致税款流失。二是报验地税务机关管理主动性削弱。“营改增”后，通过防伪税控措施将原来营业税由项目所在地税务机关代开发票改为企业在机构所在地领票自开，使得报验登记地税务机关失去以票控税的主动权，加之当前金税三期系统不能提供按项目管理功能（包括不能按项目开具《外管证》和不能按项目进行报验登记），从而增加了报验地办税服务厅预征率识别难度（究竟是对方选择的一般征收还是简易征收只能凭复印件判断）。同时，尽管17号公告明确纳税人跨区提供建筑服务，自应预缴税款之日起6个月内没有预缴税款，由机构所地主管国税机关依法处理，但主管税务机关如何知晓、欠缴税款如何追征（如由项目所在地追征还是由机构所在地追征）等具体问题仍难以解决。三是跨区项目预缴税款抵减应交增值税把握难。17号公告明确，跨区项目纳税人向建筑服务发生地主管税务机关预缴的增值税款，可以在当期增值税应纳税额中抵减，但没有明确只能在所预缴税款的项目中抵减，还是可以在其他项目中进行抵减。如允许在其他项目中抵减，必将影响其他被抵减项目所在地或者机构所在地财政收入而被地方政府所不允。四是跨区项目预缴税款形成的多缴税金处理难。一方面，36号文件明确一般纳税人跨省提供建筑服务在机构所在地申报纳税时，计算的应纳税额小于已预缴的税额，相差额较大的，由国家税务总局通知建筑服务发生地省级税务机关，在一定时间内暂停预缴增值税。这一规定虽然明确了预缴税款形成多交税金的一种处理方式，但要由税务所层报致总局，然后由总局逐级传递到税务所，层级较多，用时较长，且未明确具体上报程序，使得基层税务机关就该事项应如何办理无据可依。同时，对省内跨区项目多交税金可否比照执行也未明确。另一方面，对某一项目结束时最终形成的预缴税款多交税金如何处置也没有具体规定，如果采取退税的形式，按照谁征收谁退还的原则，必然会存在审核税务机关（主管税务机关）和退税机关（项目所在地税务机关）不同，双方税务机关如

何完成系统退税流程，如何进行衔接及资料的传递，都严重困扰着基层税收工作人员，且会因各地要求不同，出现纳税人多头跑、重复跑的现象。五是跨区项目增值税一般纳税人资格识别难。对报验纳税人，是否具有增值税一般纳税人资格，报验人员往往说不清道不明，前台人员又因无法进行外网查询，使得对报验企业增值税纳税人资质的判定上较为困难。同时，由于小规模纳税人可以在项目所在地预缴税款并代开发票（含专票、普票），也使得机构所在地税务机关由于信息不对称，对其无法实施有效管理，导致部分小规模建筑企业跨区项目长期游离于主管税务机关视线之外。

三、形成当前建筑业增值税管理难点的原因分析 建筑业改征增值税时间不长，困难较多是不争的事实。究其原因，是多方面的，归纳起来，主要有以下几个方面：

㈠滞后的税收规定与纷繁复杂的建筑行业现状无法一一对应。由于本次“营改增”时间紧、任务重，当前建筑业增值税管理模式主要是从原来营业税平移过来，但忽视了增值税环环抵扣、以票控税等基本特点，将原来营业税非常适用的管理手段平移到增值税上就如淮北之橘，使得建筑业增值税管理相关规定严重滞后于其事物本身的发展，一些新生事物（如跨区项目代开发票、多征税款处理）找不到对应的规定参照，进而形成基层税务机关及其工作人员在建筑业税收管理上无所适从的尴尬局面。 ㈡基于原增值税以企业管理为基础的征管系统无法适应以项目管理为基础的建筑业增值税管理的需要。一是当前国税机关使用的征管系统均是基于原增值税以企业为基础进行设计的，而新的建筑业增值税在企业纳税主体确定的条件下，还必须进行项目管理，但当前的征管系统恰恰无法满足这一需求，导致了诸如备案、报验等管理难以在系统中实现一一对应管理。二是当前的“金三期”征管系

统虽然名义上实现了全国数据集中，但各地实际使用的系统又不尽相同，无法实现数据共享，难以满足建筑业跨区作业多，移动性强的管理要求，使得税务机关对跨区建筑项目增值税管理感到越加困难。

㈢增值税固有的特点导致项目地预缴与机构地申报缴纳并存，无形中弱化了跨区项目的管理，增加了跨区项目的管理难度。建筑业原来的营业税由于不涉及进项抵扣，其跨区项目的建筑业发票一律由项目所在地税务机关代开，其税额全额在项目所在地缴纳即可，无需在机构地申报缴纳。而以专用发票为生命线的增值税，由于要进行进项抵扣和一般纳税人不得在税务机关代开增值税专用发票等规定的存在，使得销项发票开具、进项抵扣、应纳税额的核算等必须在机构所在地完成。而增值税是中央、地方共享税，为了保证项目地政府利益不受影响，不得不采取项目地预缴与机构地申报缴纳并存的管理措施，形成了主管税务机关对跨区项目管理鞭长莫及和项目地征收机关无权管理并存的局面，既增加了纳税人的纳税成本，又导致了跨区项目欠缴税款、多缴税款管理难度的增加。 ㈣长期远离建筑业的管理群体降低了管理质量和效率。自1994年分税制实施以来，建筑行业长期由地方税务局系统负责管理，基本形成了一套较为成熟的管理模式，炼就了一批建筑业税收管理的行家里手。而这次建筑业“营改增”采取只转业务不转人办法，使得原本对建筑业非常生疏的基层国税机关及其工作人员短期内难以适从，无形中降低了建筑业增值税管理的质量和效率。

四、加强和完善建筑业增值税管理的建议

建筑业增值税管理作为“营改增”后基层税务机关税收管理的一个重点和难点，须引起各级税务机关的高度重视。针对上述存在的困难和问题，我们对下阶段建筑业增值税管理提出如下的建议：

㈠修法规，明政策，统口径，着力解决基层税务机关及其工作人员在实际工作中界定难等问题。一是及时修订《税收征管法》及其实施细则、《税务登记管理办法》等法律法规，进一步明确和统一跨区项目在外出经营管理中的政策适用。二是由总局层面尽快对新老项目界定中的特殊情况进行明确，有效消除税企双方在新老项目界定过程中的分歧及各省级单位对新老项目界定中各自为政的局面。三是总局层面尽快明确甲供工程、以清包方式提供建筑服务中涉及材料的比例，进一步明确不涉及材料的建筑安装工程能否适用甲供工程、以清包方式提供建筑服务等问题，使基层税务机关及其税务人员在税收政策的掌握上更加明确。

㈡优化管理系统，扩大数据共享范围，努力将建筑业增值税管理全面融入互联网+时代。一是进一步优化现行税收征管系统，特别是要引入项目管理等内容，让建筑业的各个跨区项目在征管系统中得到更好体现。二是尽快统一全国各省市的征管软件系统（如统一“金三期”系统版本），努力实现征管数据全国共享，着力解决跨区建筑项目信息不对称等问题。三是增加现行“金三期”软件数据接口，争取实现与国土、建设、审计（主要掌握政府工程决算信息）等部门数据共享，提高外部信息使用效率，力争率先将建筑行业融入互联网+时代。

㈢改变预算分配比例，消除地方税收博弈，回归主管税务机关单一管理的正常渠道。造成当前建筑业在项目地预缴和机构地申报缴纳的根本原因在于各地方政府在税收中的博弈所致。因此建议将建筑业增值税由现在的中央地方共享税改为中央税，造成的地方收入缺口可以通过提高企业所得税等共享税种地方分配比例，加大财政转移支付力度等方式解决。通过这一预算比例调整后，建筑业在何地入库均不会影响地方政府利益，就可以取消项目地预缴等繁杂程序，这样既有效解决项目地税务机关在预征过程中新老项目的判定、适用税率或者征收率的选择、预征税

款形成多交而暂停预缴、退税及两地税务机关管理程序差异给纳税人带来的困难等系列问题，又可使建筑业增值税跨区项目回到增值税由机构所在地主管税务机关单一管理的正常渠道，还可有效解决纳税人多头跑、重复跑等现实问题。

㈣添措施，堵漏洞，强队伍，全力提高建筑业增值税管理质量和效率。一是由国务院或者财政部、国家税务总局明确跨区项目出包方（即甲方）协税义务，要求出包方在没有见到项目所在地完税证明原件前，不得向施工方支付工程款，并对出包方赋予相应的法律责任，以确保项目所在地预缴税款及时足额入库。二是对凡取得总承包、专业承包、劳务分包资质的建筑企业，不论其取得那一个等级，均一律登记为增值税一般纳税人，以有效解决建筑业小规模纳税人跨区项目管理难，以及增值税一般纳税人与小规模纳税人税负不公等问题。三是把加强建筑业增值税管理作为强化国地税合作的重要内容，有效借鉴地税机关在建筑业税收管理中积累的经验，不断提升管理水平。四是有的放矢加强税收业务人员培训，着力培养一批懂建筑施工作业流程，明建筑业增值税相关政策的现代企业税收管理人员，全力提高建筑业增值税管理效率。（作者单位：重庆市彭水县国家税务局）