公共危机管理（讲义）

财力放在危机爆发前。 （一）预防能力

西方有一个很有名的危机管理学家，叫做戴维·奥斯本，他说：“政府危机管理的目的是使用少量钱去预防，而不是花大量钱去治疗，如果通过预防避免了危机的发生,就是达到了危机管理100%的效果。”也就说预防胜过治疗。中国有句古话：“先其未然，谓之防；发而止之，谓之控；行而责之，谓之戒；防为上，控次之，戒为下”。东西方的学者们都谈到了预防是最重要的。然而，预防始终是应急管理工作中最薄弱的一环，这道防线最容易被攻破。这道防线的薄弱点有：

1．意识力不强

政府和社会都要有强烈的危机意识。什么才是强烈的危机意识？这种意识不能光停留在口头上和文件中，而是要内化为人的行为：普通老百姓要把危机意识内化为自己的日常生活和工作行为，各级管理者要把危机意识内化为自己的工作行为和管理行为。对普通老百姓来说，危机意识不强，说不定哪一天飞来的横祸就被你撞上了。你到宾馆的第一件事是干什么？恐怕很少有人注意这个宾馆的逃生通道在哪里。1986年，哈尔滨白天鹅宾馆发生火灾。同一个楼层，住着中国的游客﹑韩国的游客和日本的游客，死伤者是中国的游客、韩国的游客，日本的游客一个都没死伤。为什么？日本人养成了“住到一个地方先记住应急出口位置”的习惯。日本游客一到宾馆，首先弄清楚宾馆的逃生通道。发生火灾后这些游客就沿着这条逃生通道逃生了。

现在各级领导大会小会都说应急管理很重要，安全生产很重要，但是要把这种强烈的危机意识转化为自己的工作行为和管理行为，不能文件上说说，口头上喊一喊。检验各级领导是不是有强烈的危机意识的标准，就是看他们对事故征兆和事故苗头是不是进行认真的排查。一些领导干部在工作中对隐患视而不见、见而

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不查、查而不报、报而不处，导致安全生产事故频发。公共安全领域中有一个海恩法则，海恩是德国飞机涡轮机的发明者，对多起航空事故深入分析研究后指出：一次空难不是偶然的，空难的背后一定有三个东西在起作用，第一个是轻微事故，第二个是未遂先兆，第三个是事故隐患。这三个东西的作用促成了一次空难。而这三个东西通过我们的努力，是可以完全预防和控制的。比海恩法则更有名的是“安全金字塔”法则。美国安全工程师Heinrich 在1931出版的著作《安全事故预防：一个科学的方法》分析55万起工伤事故的发生概率提出：在1个死亡重伤害事故背后，有29起轻伤害事故，29起轻伤害事故背后，有300起无伤害虚惊事件，以及大量的不安全行为和不安全状态存在。因此，要预防死亡重伤害事故，必须预防轻伤害事故；预防轻伤害事故，必须预防无伤害虚惊事故；预防无伤害虚惊事故，必须消除日常不安全行为和不安全状态；而能否消除日常不安全行为和不安全状态，则取决于日常管理是否到位，也就是我们常说的细节管理，这是作为预防死亡重伤害事故的最重要的基础工作。

2．分析力不强

分析什么？风险。现在是个高风险的社会。聪明的领导能把风险控制住，不要让它演变成危机事件。从比较宏观的层面来看，政府至少面对这样几个风险。 （1）人口风险。人口风险两个内容，一个是人口多，人口爆炸。我们这个地球到底能容纳多少人口？人多要消耗资源。另一个是人口流动。政府的管理和服务跟不上，流动人口就会成为一个高风险的群体。

（2）环境风险。有些环境问题本身就是危机事件，有些是因为环境问题引起其他的危机事件。当今世界除了北欧、北美和西欧有一部分环境应该说还是不错的。许多亚非拉国家都被不同程度地污染了。中国的环境问题也不容乐观。 （3）城市生命线风险。城市无论大小，都有一条生命线：交通、通讯、供水、

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供电、供气、供热、供油等等。但是这条生命线在很多城市是弱不禁风的，经常断水断电，汽车没有油加，燃气管道爆炸等等。处置不当，就酿成危机事件。而且的确在很多城市，就酿成了危机事件。

（4）政府行为风险。很多危机实际上是政府自己造成的。有两类行为直接或者间接导致危机事件。一类是政府的决策行为。存在以下问题：决策随意草率出台，政策严重脱离实际，政策缺乏衔接配套， 与民争利。一些地方政府打着改革的旗号，把改革的成本全部推向社会，推向老百姓。结果老百姓不满意，现在发生的很多群体性事件就是由此产生的。另一个是执行行为。中央的政策是好的，下面在执行的过程中出问题，胡作为、乱作为、慢作为，结果变成危机事件。

3．改变力不强

既然政府现在成了危机的一个重要的源头，政府要下决心改变自己的行为。怎么改变？第一，决策变得科学一点，变得民主一点。这样可以减少因为决策不当造成的危机事件，特别是群体性事件。第二，执行变得高效一点，变得规范一点，就能减少很多的危机事件。当然说易做难。行为的改变很难。一个人的行为改变都很难，比如你吸了十几年的烟，要你戒烟你能戒吗？何况一个政府的行为，一个在计划经济体制下生活了几十年的政府，要改变自己的行为，的确很难。但是政府不改变行为，就会造成大量的危机事件，预防危机就会成为一句空话。 （二）识别能力

靠什么识别？主要靠先进的技术手段和科学的方法去识别。这里主要给大家介绍三个。

1．捕捉力：来自有效的信息系统

政府自下而上都有自己严密和完善的信息系统，但是不一定是效的。什么叫有效的？要满足以下条件。第一个条件，信息系统能不能及时收集到信息？出现了

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这么多危机的迹象，网络都在炒这个事了，媒体都在说这个事了，谣言都很多了，政府不知道。有些地方危机都爆发了，政府还不知道。原因是基层没有把信息向上报告。为什么基层不敢主动向上暴露问题、讲真话，拼命把负面消息压住，采取各种办法把上访的人拦住，事情闹大了才向上级报告？激励机制出了问题。虽然自上而下都认为现在是“矛盾凸显期”，但具体落实到实际工作中，又苛求基层“不能出事”，不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访就叫“稳定”，评价干部能力和政绩也以此为重要指标。

第二个条件，基层把信息报上来之后，领导是不是重视信息？领导不重视信息，信息仍然不能发挥作用。领导要特别重视应急方面的信息。这跟一般的信息不同，要高看一眼，因为它人命关天。2008年初发生大雪灾，老百姓就怪国家气象局，说天气这么极端恶劣，极端反常，国家气象局怎么事先一点信息都不透露？国家气象局一位副局长在央视风雪年关栏目说：在2007年12月份曾经给国家和相关地区发过报告，报告说要警惕突发的暴风雪天气对国家造成的影响。可惜，没有人重视这份报告。

2．预测力：来自有效的预警机制

有效的，也有这样几个条件。第一个，是不是建立了预警机制？有没有预警机制后果是不一样的。2004年东南亚发生海啸，死了几十万人，印尼死的最多。所以印尼政府很着急，就请联合国派一个工作组去调查，为什么一次海难死这么多人？联合国工作组走的时候，给印尼政府留了一个报告，这个报告中有这样一句话，说东南亚国家吃亏就吃亏在没有建立海啸的预警机制。说的对不对？很对。东南亚国家是位于地震和海啸的多发地段，地震的预警机制，他们都有了，但是海啸的预警机制没有一个国家建。美国在太平洋沿岸建立了多个海啸预警机制，2004年海啸来之前5个小时，美国的预警机制都探测到了海啸。所以美国政府立

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