经典教案系列 公共管理学

公共组织的人、财、物、信息等内部构成要素的管理和外部环境要素的管理）、活动过程（如有着规划、决策、计划、组织、沟通、协调、控制等管理环节）、活动规律（如对人性的理解与各种管理制度的设计）、活动目标（如对效率、效果和绩效的追求），管理的一般原则、技术方法“在任何地方管理都是相同的，公共部门和私人部门之间由于专门知识很容易相互转换而非常相似”[34]。因此，公共管理强调以开放的视野，在技术操作层面广泛借鉴私人部门成功的管理机制、管理技术与管理手段。自20世纪80年以后，伴随着市场机制活力的重新崛起和企业管理机制对公共部门运作所产生的示范效应，以及实践中的政府合同、政府公司、公共服务市场化的不断涌现，通用管理学派提出的“向企业学习”的口号和新公共管理理论提出的“管理主义”，使得外部关系管理、战略管理、目标管理、资源管理、项目管理、方案管理、绩效管理、合同管理、质量管理、灵活用工制、绩效工资制、组织再造、顾客导向的组织文化、组织学习、知识管理等一系列新的管理理念、管理知识和管理技巧，开始引入公共部门。这一系列管理思想和管理实践的变化，既纠正了传统公共行政组织理论过于狭隘、内视和古板的内在缺陷，提高了公共部门的灵活性与回应能力，同时也为公共管理人员提供了新的激励与责任机制，最终促进了公共服务质量的改善与公共管理效率的改进。

其次，由于公共部门的特殊性，公共管理必须以“公共性”为移归。公共管理事关公共利益的分配和公共资源的配置，体现着追求公共价值的民主过程和实现政治目标的政治过程，并涉及公共权力的运用。因此，尽管“公共管理与私有管理在所有不重要的方面是大体类同的”，但两者在许多重要的方面却存在着重大差异，公共管理必须突显自己的公共性。对此，阿利森认为，如果只看到公共管理与私人管理的相似之处而忽视它们之间在一些重要方面的差异，把私人管理的方法和技巧直接移植到公共管理的任务中去的做法是错误的。修斯也认为，“如果不能证实公共部门对其自身的管理形式有着特殊的要求，任何类型的公共管理都会像传统的公共行政一样变成边缘性的。”修斯进一步指出，由于公共部门决策的强制性、责任的普遍性、受政治议程和政治权力的限制、测量产出或生产力方面的模糊性、规模庞大而多元化导致的控制或协调的困难，使得它与私人部门存在着内在的差异和与众不同的管理特性。因此，当把一般管理原则、私人部门

的管理方法应用于公共部门时，必须考虑公共部门的特定的公共价值、特定民主过程和公共任务的特殊性，以实现公共事务治理过程中管理性与公共性的有机结合。

三、由传统公共行政到公共管理

（一）理论的推动

从理论上分析，推动传统公共行政向公共管理模式转变的理论基础，主要有四个方面：

（1）20世纪60—70年代，以沃尔多和弗里德里克森为代表的新公共行政学派对传统公共行政模式价值中立和狭隘内视性的批判。一方面，他们在传统公共行政的经典目标中增加了公平和民主的内容，主张突破价值与事实、政治与行政二分法，强调把效率与公共利益、个人价值、社会公平、平等自由等价值结合起来，以突显政府行政的“公共性”；另一方面，他们对传统公共行政学“组织内部”取向和狭隘理性主义的研究方式也提出了质疑，主张发展分权和权力下放，建立动态、开放的组织观，以发现具有灵活性、变化能力的公共组织和政治形式。

（2）20世纪60年代以后，以经济学方法研究政府管理及公共政策制定与执行的公共选择学派，系统地分析了“政府失灵”的表现及其根源。该理论认为，由于政府官员的“经济人”特性与政治市场的结构性缺陷，决定了“政府失灵”具有必然性，而且政府介入社会经济生活的范围越广、干预程度越深，“政府失灵”就越严重。为此，该理论主张：创新政治技术，以提高民主宪政制度的效能；减少政府对社会经济生活的控制，以恢复市场自由竞争；改革赋税制度，以控制政府权力和政府规模扩张；破除政府在公共服务领域的垄断，允许公众自由选择各种或公或私的服务机构，以改进公共服务质量和服务效率；在公共部门推行分权化、公共服务组织的小规模化、恢复竞争机制，以改善官僚体制的运转效率，等等。

（3）20世纪80年代开始兴起的新公共管理理论。尽管新公共管理理论是一系列创造性改革的通用标签，具有多种称谓，但其核心精神是以私人部门管理

的优越性、公私管理的相通性为假定，将市场机制和私人部门管理策略引入公共部门，以重塑僵化、无能的官僚政府体制。具体意味着：“在僵化的缺乏回应性的官僚体制中引入竞争，提高效率；在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式——公共选择、协议契约、交易成本以及委托—代理理论；引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。”该理论主张：通过民营化、市场检验、公共服务的合同承包，以缩小政府职能范围，建立顾客导向的企业家政府；同时，在政府部门引入商业管理理论、方法、技术以及市场竞争机制，以提高公共服务的质量与绩效。市场导向与管理主义，成为20世纪80年代以来世界各国政府改革运动的纲领。

（4）20世纪90年代中后期兴起的“治理”理论。如果说上述三方面的理论所要解决的问题还具有局部性的话，那么，“治理”理论则从系统的观点全面动摇了传统的公共行政模式。该理论以广泛而综合的理论为基础，以公共事务的复杂性、多样性、动态性为依据，以核心价值和思想的多元化为追求，从政治、经济、社会、文化价值等诸多领域，对政府与市场关系、政府与公民社会关系、政府内部关系、政府组织体制、公共事务治理规则、公共事务治理操作手段等诸多方面，进行了全方位的反思和探索，以寻求全面医治现实问题、构建公共事务良好治理的整体性思维框架。这种思维框架的总体特征是：跳出传统狭隘的公私二元分离思维，摆脱政府与市场的狭隘单一理性，建立政府、市场、公民社会三者相互依赖与多元合作的公共事务治理模式。尽管这一理论具有抽象性、综合性与多层次性，在实践中的发展也不像新公共管理运动那样具有较强的可操作性，但其对公共管理长远发展的影响，却是深远的。

（二）实践的发展

关于公共管理的起源，如波兹曼所言：“若与公共行政或官僚制相比，更为模糊不清”。如同公共行政模式取代以前专制、随意性、人格化的行政管理模式一样，公共管理的产生与发展也是政府改革运动的产物。自20世纪70年代末开始，全球范围内掀起了一股持续性的公共行政改革浪潮。这场政府改革浪潮的实践动因，则在于当代世界各国政府普遍地遇到了前所未有的财政危机、管理危机和信任危机。

1、政府规模日趋膨胀与财政压力

在过去的一百多年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。政府规模膨胀，不仅体现在政府机构和人员的增长上，更体现在政府活动范围的增加、政府责任的加重、社会税收和政府直接支配社会资源比例的大幅度上升、政府对社会和经济生活控制力度的增强。政府规模的过度膨胀，不仅带来了政府机构的僵化和行动迟缓，滋生大量的官僚主义，制造了大量的公共资源浪费，而且还严重限制和削弱了市场活力，加重了社会公众的赋税负担，降低了社会资源配置的整体效率。在这种情况下，世界各国的政府都面临着类似的巨大压力：要么通过减少社会福利来削减政府规模，要么通过增加税收来满足人们日益多样化的公共需求。但现实中，无论减少福利还是增加税收的改革行为，都会引起人们的强烈反抗。因此，在不降低社会公共福利的前提下，如何建立责任分担、削减政府规模以缓解财政压力的机制与方式，如向基层政府授权、向社区分权、国有经济的私有化、部分公共事业的民营化、与私人部门合作提供公共服务、利用第三部门的力量提供公共服务、放松政府对社会经济生活的规制、精简机构、裁减冗员等，是各国政府改革首当其冲的任务。

2．传统官僚制的管理危机

在整个20世纪，尽管各国政府都一直试图通过不断改革和完善代议制民主体制下的政府官僚体制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息时代，通过完善官僚体制来解决政府危机的途径已走入了“死胡同”。适应工业时代需要、注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，在信息时代遇到了来自内部组织管理和外部政策管理的适应性危机，引发了人们的强烈不满。对此，奥斯本和盖布勒评价到：它在工业化时代提供了人民需要和期望的基本的、简朴的、千篇一律的服务，但其中央集权、层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的今天已不能有效地运转。它就像超音速喷气式飞机时代里的大型豪华客轮，躯体巨大，行动不便，价格昂贵，转向十分困难。正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成为20世纪晚期对政府不满意的最响亮口号。如何借鉴私人部门的管理策略与管理机制、利用信息技术全面再造传统的官僚制组织分工与工作流程，以增加政府的灵活性和适应能力，也成为当代政府改革的重要内容。