农村食品安全治理中的公众参与 - 问 - 省略 - 径选择 - 基于天津市调研的实证分析 - 刘文萃

四川行政学院学报·2015年第3期对政府的过度依赖阻碍了农村公众参与意识的有效养成；另一方面，现行法律规定对政府监管权力的过分强调，导致一些行政监管部门对职能行使存在理念认知偏差，在食品安全监管中过于强调和依赖政府行政体系的力量和作用，相对忽视公众参与和社会组织的作用，公众意见及其维权和监督等参与行为往往得不到足够重视，导致公民参与的效能感较差，政府公信力不足致使社会公众对参与食品安全监管缺乏必要的信心，往往认为个体力量参与食品安全监管耗时耗力且作用不大。

鉴于此，为实现我国农村食品安全长效治理的战略目标，政府及相关职能部门必须切实转变食品安全监管理念，需充分认识到：面对我国转型社会背景下当前农村食品安全监管所面临的空前复杂局面和特殊挑战，“打破政府作为唯一主体的垄断型监管模式，推动社会多元主体共同参与的合作治理，既是对食品安全‘单中心治理’模式下政府失灵的现实回应，也是发达国家有效治理食品安全事务的基本经验总结。”［10］要高度重视公众参与对实现食品安全长效治理的基础性战略支撑作用，通过公民参与的制度体系建设，鼓励农村群众通过合法途径积极参与食品安全治理，将政府监管与公民监督相结合，逐步形成政府引导、公民参与、各方协同的食品安全多元主体合作治理模式，推动构建农村食品安全群防群控的协同治理新格局。

（二）推进农村食品安全教育，提高农村公众参与食品安全监管的意愿和能力

食品行业是典型的“信息不对称”行业。农村食品市场交易过程中交易双方在商品或服务的价格、质量等也存在突出的信息不对称现象。换言之，生产者和销售者对商品拥有较充分信息，多处于信息优势地位，而消费者则往往处于信息劣势地位。特别是现代工业社会条件下，食品种类繁多，各种新技术、新材料、新配方和新工艺层出不穷，花样繁多的食品添加物更是层出不穷，这对消费者的食品安全科学知识素养和辨识能力等都提出了更高的要求，也在客观上提高了公众参与的门槛。而长期以来，我国农村经济社会发展水平相对落后，农民文化程度普遍偏低，加之农村地区食品安全教育体系不健全，实施效果不明显，导致农村地区居民的食品安全意识较为薄弱，获取食品安全知识的渠道较少，受专业知识限制往往不能对食品质量和安全性进行科学的判断和识别，从而大大制约农村公众对食品安全监管的有效参与。为推进农村社会公众有效参与食品安全治理，必须加快推进我国农村地区的食品安全教育体系建设。从国际经验来看，美国、日本和欧洲各主要发达国家无不把食品安全教育作为基础性的防御环节予以高度重视，普遍将其列入国民普教体系并将其作为公民教育的重要内容之一，力图通过有效的食品安全教育活动，不断增强社会公众的食品安全意识，普及现代食品安全知识及其依法维权能力，以此推动社会公众广泛参与食品安全治理，实现食品安全监管关口前移，积极构建多元化社会力量共同参与食品安全监管的协同治理格局。

从我国农村实际出发，要积极推动政府食品安全管理部门、媒体、食品行业组织、社会团体等加大宣传力度，广泛开展食品安全教育活动，加大食品安全科学知识及相关法律、法规和政策的宣传普及力度，进而通过建设制度化、常态化的食品安全教育体系，引导农村社会公众树立现代公民意识和责任意识，使其充分认识到现代风险社会条件下在食品安全问题上没有人可以“独善其身”，推动其不仅关注一己私利，也更加关注公共福祉，关心社会公共生活和积极参与社会公共事务管理，自觉履行现代社会公民角色所赋予的各项责任；引导其认识到自觉参与食品安全维权和监督，既是其践行现代公民品格和行使民主权利的具体方式，也是风险社会条件下食品安全领域公民社会责任感的具体体现。此外，政府相关职能部门还可借鉴美国食品药品监督管理局（FDA）的做法，加大对农村地区食品的警示、缺陷、召回及典型案件等相关信息的传播力度，培养农村消费者养成自觉关注食品安全的习惯，营造农村社会人人关注和参与食品安全的良好氛围和社会环境。

（三）完善农村公众参与的制度化平台，有效拓展公众参与渠道

参与渠道不畅是制约农村食品安全监管中公众参与的主要制约因素之一。推进农村社会公众参与食品安全监管，“最关键的是要在消费者与食品安全监管部门之间搭建一个沟通和反馈的平台，实现食品安全监管部门与消费者的良性互动。”［11］

1.设立统一的公众参与网络化平台。现代信息技术特

别是网络技术的快速发展，为推进农村社会公众参与食品安全监管提供了便利条件。近年来，随着我国农村地区经济社会发展水平的提高，互联网在广大农村地区也得到了快速普及，据“中国互联网络信息中心”（CNNIC）2015年2月最新发布的第35次《中国互联网络发展状况统计报告》显示:“截至2014年12月，中国网民规模达到6.49亿，互联网普及率为47.9%”，其中，“农村网民占比27.5%，规模达1.78亿”［12］。课题组在天津农村地区所进行的调研情况也表明，在新农村建设进程中，天津农村在农村信息化基础设施建设方面取得了显著成效，调研样本中所有行政村均实现了电话网络和宽带连接的全覆盖，且农村上网人群（含手机上网人群）也在快速增长。由此，在农村信息化、网络化建设快速推进的时代背景下，从当前我国农村经济社会发展的实际出发，应推进整合和构建新的以网络技术为基础的、专门针对各地农村地区实际的农村食品安全监管公众参与新平台，原有相关部门的食品安全风险监测、信息发布等内容，都可以被整合到这一统一平台体系中来，将其打造成集教育、宣传、咨询、建议、投诉和举报等多能于一体的复合型食品安全监管新平台，充分发挥网络平台高速、方便、快捷和成本低廉的技术性优势和效能。

2.充分利用现代信息通讯技术，多渠道拓展和优化不

同人群的多元化参与渠道。除设置专门网络参与平台外，还可通过设立手机短信举报客户端、开通微博、微信平台

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调查与研究·

InvestigationAndResearch

及相关食品安全监管QQ群等载体和形式，以现代信息技术为依托构建多元化参与渠道，拓展公众参与途径，有效降低公众参与成本。

游戏的过程中被吞噬和淹没。”［13］我国农村食品安全中的公众参，由于缺乏组织化的社会基础和制度支撑，公众参与意识和参与动机普遍不强，参与效能感较低。欧美发达国家推进公民参与食品安全治理的成功经验表明，通过建立健全相关的组织载体和完善相关机制，提高组织化程度，可以有效推进公民参与食品安全治理。相比之下，我国特别是农村地区的公众参与监管的组织化程度较低，其作用远没有真正发挥出来。因此，为进一步推动农村社会公众参与食品安全监管，今后要进一步探索在立法和政策上鼓励和扶持食品相关行业组织发展，健全组织载体，创新参与机制，充分发挥各类食品行业团体和社会组织在信息、专业、技术和成本等方面的优势。通过法律规范、政策引导、财政扶持等手段和措施，引导和推进相关行业组织将“触角”向农村地区延伸，支持公众通过相关组织参与食品安全维权和监督活动，提高公众参与食品安全监督和监管的组织化水平。

参考文献：

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法

［EB/OL］.http://www.npc.gov.cn/npc/zt/2009

保障食品安全国民

3.改革农村群众投诉举报受理制度。为方便农村地区

群众参与举报、投诉和监督，建议整合原来分散在各食品安全职能部门的投诉举报受理热线，由政府牵头开通地区性统一的食品安全举报电话接收平台，加强部门联动机制建设，实行一个“窗口”对外，落实专人管理，实行24小时工作制，推行首问负责制，统一受理、统一处理、统一回复，确保农村群众与监管部门间的沟通和反馈信息渠道畅通，方便公众参与食品安全监管。

（四）健全和完善公民参与食品安全监督的保护和奖励机制

课题组对天津农村地区公众参与现状的访谈调研结果表明，尽管天津市早在2012年已经出台了旨在鼓励公众参与举报食品安全违法案件的奖励办法，但农村群众对此奖励办法的知晓程度并不高，同时在调研样本中因举报投诉食品安全违法事件而真正获得过的奖励的成功案例仅有一例。此外，调研也发现相当比例的农村群众（36.18%）对参与食品安全监督存在顾虑，担心个人信息被泄露后遭到被举报人打击报复，由此带来人身伤害、财产损失等不利后果，害怕承担不必要的参与风险。因此，推动公众参与食品安全监管，必须进一步健全和完善公民参与食品安全治理的特别保护和奖励机制。具体而言，结合我国实际，可从以下几方面考虑进一步推进相关制度建设：一是健全已有的相关奖励举报制度，创新举报奖励办法，简化举报奖励程序，积极探索以匿名方式、转账汇款等更有利于保护举报人的方式发放奖金，以有效解决公众在维权举报过程中对安全性的顾虑及领奖程序繁琐、复杂、不便利等问题；二是积极探索建立维权举报成本补偿机制，对消费者、举报人在举报维权过程中产生的交通费、检测费、复印费等基本费用，可立法规定由违法行为人按实凭票补偿。目前，各地设立的举报奖励专项资金，主要模式为由各地区地方财政按年度核拨。为保证奖励举报制度的可持续性，建议可考虑由国家行政部门抽取部分食品安全罚没款，设立专项补偿基金，从而达到既减轻财政负担，又充分利用经济杠杆激励公众参与食品安全治理的目的；三是研究制定和执行保密制度，立法规定不得以任何形式和理由透露举报者身份信息，解决举报者后顾之忧，为社会公众进入食品安全监管提供安全环境，降低其参与风险。

（五）提高农村公众参与食品安全治理的组织化程度有组织的、以共同利益为驱动的集体行动，往往比分散的个体利益更少受到损害，造成此种差别的关键在于分散的个体利益经由组织化的有效动员和整合，其行为动机和据以展开行动的资源都得到增强。换言之，“个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源。进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本

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content_1517541.htm，2009-05-07/2015-01-25.

［8］天津市人民政府办公厅.转发市食品安全委员会办公室拟定的天津市食品安全违法案件举报奖励办法的通知（津政办发［2012］68号)［Z］.天津市人民政府公报，2012（12）.

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［10］刘文萃.食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究［J］.湖北社会科学，2012（01）.

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［12］中国互联网络信息中心（CNNIC）.中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/

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［13］王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利的保障［J］.东方法学，2008，（04）.

责任编辑：唐若兰

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