村委会在村民自治范围内实施的侵犯他人合法权益的行为

村委会在村民自治范围内实施的侵犯他人合法权益的行为，

镇政府是否有权进行处理？

【案情】

孟某（女）结婚后，户籍一直留在某村未迁出。2001年，村里土地（包括孟某的责任田）被国家征用。在分配征地补偿费和新宅基地时，村委会以孟某是“出嫁女”、村里有规定为由，未分配给孟某新宅基地和征地补偿费。孟某认为村委会侵犯了她的合法权益，向镇政府书面提出申诉，请求镇政府督促村委会合理解决此事。镇政府作出的处理意见认为，孟某应该享受村民所享有的一切权利，并责令村委会严格按照有关规定办理，切实维护出嫁女的合法权益。该处理意见下发给村委会后，村委会并未执行。孟某认为镇政府属于行政不作为，遂向法院提起行政诉讼，请求人民法院依法判令镇政府履行行政管理职责，督促村委会按规定分配给自己新宅基地和征地补偿费。而村委会则认为镇政府无权处理属于村民自治范围的事项。

【焦点】

本案争议的焦点是对村委会在村民自治范围内实施的侵犯他人合法权益的行为，镇政府是否有权进行处理。对此，有三种不同的意见：

第一种意见认为，《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预其依法履行村民自治范围内的事项。”根据上述法律规定，镇政府与村委会之间是指导关系，既不能自上而下采取行政手段去包办代替，也不能进行具体干预。因此，对属于村委会自治范围内的具体事务，镇政府不具有行政管理职权和职责。孟某与村委会因宅基地和土地补偿费的分配发生的纠纷，属于村民自治范围内的纠纷。对此，镇政府无权进行干预。孟某要求镇政府履行行政管理职责，督促村委会按规定分配给自己新宅基地和征地补偿费，没有法律依据，依法应当予以驳回。

第二种意见认为，孟某和村委会之间的纠纷虽然属于村民自治的范围，但村民自治范围内违反法律、法规规定的事项，镇政府应有权进行处理。本案中的争议属于村民自治范围内但又违反男女平等原则、侵犯村民合法权益的事项。对孟某的申诉，镇政府已作出处理意见，认定孟某应该享受村民所享有的一切权利，并责令村委会严格按照有关规定办理，切实维护出嫁女的合法权益。据此，镇政府已经履行了孟某提出申诉时所要求其履行的“督促村委会合理解决此事”的法律职责。因此，孟某认为镇政府构成行政不作为的事实依据不足，理由不充分。对其诉讼请求应当依法予以驳回。

第三种意见认为，镇政府构成行政不作为。对于孟某的申诉，镇政府虽然作出了处理意见，但村委会并未执行，孟某的合法权益并未得到切实的维护。对村委会一意孤行，坚持侵犯村民合法权益的做法，镇政府应当履行其行政管理职责，采取有力措施予以纠正。镇政府未尽到上述职责，构成行政不作为。人民法院应当支持孟某的诉讼请求，判令镇政府履行行政管理职责，督促村委会按规定分配给自己新宅基地和征地补偿费。

【评析】

《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。对于哪些属于“村民自治范围内的事项”，《村民委员会组织法》和其他法律、法规并没有作出明确的规定。因此，这里的“依法”并不是指自治范围须由法律加以确定，而是应指自治行为的适法性，即符合法律、法规的规定。这一点在《村民委员会组织法》第20条关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定中得到印证。至于“村民自治范围内的事项”，根据《村民委员会组织法》保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情的立法宗旨来看，只要是村民自己的事，就可以纳入村民自治的范围，只需“依法办理”而已。根据《村民委员会组织法》第4条的规定，村民依法进行自治活动时，镇政府当然不得干预。但对于村委会违反法律、法规的规定，侵犯村民合法权益的事项，镇政府是否有权进行处理，《村民委员会组织法》并没有明确规定，只是在第28条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方人民代表大会常务委员会在本行政区域内保障本法的实施，保障村民依法行使自治权力。”而《妇女权益保障法》第50条规定，对“划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的情形，由其所在单位或者上级机关责令改正”。镇政府作为基层的行政机关，当然拥有法律规定的职权和职责。

认为镇政府构成行政不作为的观点是错误的。行政不作为应当从形式和程序上进行界定。如果是行政主体在形式上或程序上（消极地）“无所为”，即构成行政不作为；反之在形式上或程序上（积极地）“有所为”，则是行政作为。对行政不作为的表现，只需从程序上、形式上判断就可以了，至于行政主体是否支持相对人的请求问题，则属于该行政行为合法不合法的实体问题，不能作为作为或不作为的界定标准。在本案中，不管是从形式上判断还是从内容上判断，镇政府均不构成行政不作为。首先，从形式上看，对孟某的申诉，镇政府已经作出了处理意见，显然是积极的作为；其次，从内容上或实体上来看，虽然镇政府具有对属于村民自治范围内但又违反法律、法规的规定，侵犯当事人的合法权益的事项进行处理的职权和职责，但是，对镇政府如何履行该项职责，法律、法规并没有作出任何具体的规定。因此，镇政府履行该项职责应以村民自治违法为限度、以相对人的申请为内容。本案中，孟某要求镇政府履行行政职责的内容是“督促村委会合理解决此事”。而接到该申诉申请后，镇政府向村委会作出了处理意见，认定了孟某应该享受村民所享有的一切权利，并责令村委会严格按照有关规定办理，切实维护出嫁女孟某的合法权益。由此可见，即使是从实体上和内容上进行判断，镇政府也已经履行了孟某申诉时所要求其履行的“督促村委会合理解决此事”的法律职责。虽然镇政府没有正面答复孟某，而是直接对村委会作出处理意见，通过村委会再把意见告诉孟某，形式上有瑕疵，但并不影响其作为的成立。因此，不管是从形式上还是实体上判断，被告镇政府的行为均不构成行政不作为。

本案中，村委会不执行镇政府处理意见，属于不能正确履行政府授权行使的行政职能，坚持其违反法律、法规的规定，侵犯村民合法权益的错误做法，对此，孟某可以村委会为被告，对其不按规定分配给自己宅基地和征地补偿费的行为依法提起行政诉讼，通过司法途径救济自己的合法权益。