周光辉 殷冬水：政治民主化：当代中国的实践和经验

渐恢复了信访机构，颁布《信访条例》，信访制度作为当代中国民主化改革的标志性成果之一，已日渐成为公民合法表达利益诉求、维护权利和化解社会矛盾的重要机制。 民主化改革有利于建立一个保护公民产权的政府，使公民有热情去积累财富，创造财富。产权是资源稀缺条件下人们使用资源的权利。经济史的研究表明，产权保护是财富积累、经济增长的重要条件，产权得不到有效保护，不但会抑制人们创造财富的动机，而且会强化一些人想方设法去侵占他人财富的愿望，从而导致社会宝贵的人力资源会用于非生产性活动。改革开放前，由于对经典作家的理论的片面性和教条化的理解，我国将“私人财产权”等同于“私有制”，认为私有制是产生剥削和压迫的基础，所以，在相当长时期内，公民的私有产权得不到承认、尊重和有效保护。改革开放以来，我国逐渐消除了“私有”原罪的观念。20世纪80年代初期，我国率先在农村进行改革，实行家庭联产承包责任制，通过合约承包的方式，将产权赋予农民。2002年，党的十六大报告第一次明确提出要建立“完善保护私人财产的法律制度”。2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，实现了产权保护入宪。2007年3月16日，在十届全国人大五次会议上，历经13年的酝酿和广泛讨论的《物权法》顺利通过，首次确立了公产和私产平等保护的原则。改革开放以来，我国相继制定了《民法通则》、《合同法》、《商标法》、《著作权法》、《公司法》、《债权法》等法律来保护公民的物权、债权、知识产权和股权。上述法律的制定足以表明，改革开放以来的三十年，是我国政府积极地推进公民权利保护进程的三十年。民主化改革，增强了社会公众的纳税意识和对政府的监督意识。自上个世纪90年代以来，我国政府大力推行公共预算改革，建立公共预算制度，先后颁布实施了《国家预算管理条例》（1991）、《中华人民共和国预算法》（1994）、《中华人民共和国预算法实施条例》（1995），成立了全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会（1998），通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》（1999），对人大代表进行预算知识的培训，提升他们审查预算报告的意识与能力。民主化改革规范了政府权力，使过去不受限制的政府权力受到了法律的刚性约束。1989年颁布的《行政诉讼法》，第一次以法律的形式确立了“民告官”的制度。

按照法治政府建设的内在要求，我国颁布实施了《行政惩罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《国家赔偿法》等法律，为公民防止权利受到公共权力的侵犯提供了制度保障。

民主化改革使我国公民享有选择自由和基本经济权利。改革开放前，我国实行城乡二元体制，依赖户籍制度对公民进行分类控制。农民被牢牢限制在土地上，没有迁徙的自由；城市居民被单位或准单位制所限制，他们的工作和生活高度依赖单位，不能自由迁往其他城市和地区，公民出入国境的自由受到更严格限制。改革开放三十年来，通过民主化改革，我国公民经济权利不断得到承认和保护，经济自由不断扩展，通过中央向地方分权，明确中央与地方的财政关系，使地方政府有激励因素来发展地方经济，增强财政实力；通过政府向企业分权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束和自求发展的市场经济主体；通过国家向社会分权，减少政府对个人控制，使政社合一的人民公社体制解体，个人对单位的依赖程度降低，公民获得了选择自由；通过恢复和完善高考制度，改革户籍制度、人事档案制度、就业制度，减少社会阶层流动的障碍，改变了过去出身、血缘等“先赋性因素”决定一个人社会地位的状态，使所有社会阶层有平等的机会为追求幸福生活和有尊严的身份而努力。上个世纪80年代，我国实行“离土不离乡，进厂不进城”的政策，使公民享有一定程度的迁徙自由。上个世纪90年代，我国取消了口粮限制，结束了凭票证消费的历史，粮食供应制度不再是阻止农民进城的一种制度安排。随着民主化改革的深入展开，国家对社会控制的强度逐渐减弱、控制的领域明显缩小，公民选择职业的障碍逐步减少，人的选择自由度日益扩大，社会阶层流动性不断增加，计划经济时代限制个人经济权利与经济自由的凝固僵化的社会状态已发生了根本性改变。三十年来我国经济的高速增长，很大程度上归因于人力和物力有了

自由流动机会，个人的潜能和创造性及社会能量都获得了前所未有的释放。改革开放以来公民所享有的选择自由，对我国经济发展具有十分重要的意义，它有利于劳动力资源的有效配置，使人尽其才、物尽其用成为可能。正是从这个意义上来说“，是普遍的自由，而不是少数特权或既得利益集团的自由，才铺垫了经济增长的可靠根基”①。[张维迎主编：《中国改革30年：10位经济学家的思考》，上海人民出版社2008年版，第173页] 民主化改革增强了政府的责任感、提升了政府回应社会需求的能力，改善了政府与公民之间的关系，使公共政策保持一定程度的稳定性和可调整性。 改革开放以来，面对着多元社会结构的形成以及日益高涨的公民政治参与要求，那种传统的依靠强制性力量和单方面自上而下的管理方式已经难以为继了。政府的政策要想得到人民的支持，维持合法性，只有通过行政管理的民主化改革来应对这一挑战。 三十年来行政管理改革涉及的内容是多方面的，但行政管理改革的核心是重新调整政府与公民的关系。这种重新调整主要表现在两个方面：一是重构政府与公民的关系，从把政府看作权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府，凸显执政为民；从强调公民对政府管理的服从义务，到强调尊重和保护人权、把“以人为本”作为制定政策的出发点和根本目的；二是建立多种机制逐渐扩大公民合法、有序参与管理公共事务的权利，政府责任理念的确立和公民政治参与的扩大，对于形成政府和公民之间对话、协商和合作的良性互动关系，起到了十分重要的作用。民主化改革对我国经济发展的积极影响还在于它逐渐消除了计划经济时代信息相对封闭的状态，使相关利益主体能通过公共协商的方式参与政府公共政策的制定、执行与评估，这不仅有助于提升政府公共政策的质量，而且也有助于促使政府及时调整自己的公共政策，没有这种政策调整，我国政府所制定的公共政策就会僵化，进而会束缚我国社会经济的发展。

民主化改革推动了人们思想的解放，为中国不断推进市场化改革、解决市场化改革过程中的认识约束和思想解放创造了条件。三十年来中国经济的发展繁荣，很大程度上归功于不断推进市场化改革。 然而，中国的市场化改革从一开始就面临认识上的和意识形态上的约束。关于市场化改革，我们没有固定模式，没有可以照搬照抄的经验，具有很强的实验性（或边干边学）特征。这样一种探索性的改革实践决定了这一进程必然伴随着思想解放的过程。换言之，思想解放是推动市场化改革的精神动力。正是在这个意义上讲，民主化改革既是中国改革事业的重要组成部分，也是推进中国改革整体事业不断前进的政治条件。早在1978年，邓小平就意识到思想解放是当前的一个重大政治问题，思想僵化是改革开放事业前进的障碍。思想不解放，条条框框就会多起来，随风倒的现象也会多起来，不从实际出发的本本主义也会严重起来。“不打破思想僵化，不大大解放干部和群众的思想，四个现代化就没有希望”②。[《邓小平文选》第2卷，第143页]民主是一种政治体制和政府形式，也是一种生活方式，它鼓励人们独立思考、自由表达、理性进行公共讨论并交换意见，鼓励人们“通过讨论、交流、批评和辩论方式来深化和完善人的认识”③。[周光辉：《超越政治学——对民主的经济、道德和认知价值的分析》《，吉林大学社会科学学报》1999年第5期]三十年来，人们克服了认识上的限制，获得了思想解放。 伴随改革开放，我们经历了从以阶级斗争为纲到以经济建设为中心、从计划经济到市场经济、从单一的公有制到以公有制为主体多种所有制并存、从否认按劳分配到承认按劳分配或按生产要素（或资本）分配、从否认私人产权到承认私人产权、从封闭半封闭发展到全方位开放的伟大转变。没有这些转变，中国经济也不会取得今天的成就。

三、中国政治民主化稳步进展的主要经验

改革开放的三十年，是中国人民为追求政治民主而进行艰辛探索的三十年。在这一过程中，面临诸多矛盾和阻力，从中国人对政治民主的追求可以看出“，民主的演进是一个非常漫长的过程，民主实现的过程也并非没有痛苦，这恰恰是人们追求美好生活必需的代价”①。[俞可平主编：《中国治理变迁30年》，社会科学文献出版社2008年版，第75～76页]回顾中国三十年民主化的进展，其中的经验是需要我们认真总结和倍加珍视的。 具体来说：

中国政治民主化改革的稳步进展，归因于坚持了经济体制改革的优先性，强调了政治体制改革与经济体制改革之间的协调性。改革开放三十年来，我国实现了工作重心的转移，坚持以经济建设为中心，大力发展社会生产力，改革与生产力发展不相协调的计划经济体制，建立了社会主义市场经济体制。

中国的政治体制改革不同于前苏联的改革，前苏联的政治民主化改革，将政治改革放在优先地位，忽略了经济改革的重要性，尤其忽略了经济改革对政治民主化改革所需要的社会建设的作用。与之相反，中国的改革，从首先要改变中国的贫穷落后的生存状态的实际需要出发，坚持经济体制改革的优先性，强调在一定阶段内，政治体制改革要以经济体制改革为基础、为前提，政治体制改革要与经济体制改革相适应，并服务于社会的经济发展。经济改革优先战略对中国政治体制改革的顺利进行具有重要意义。一方面，以市场化取向的经济体制改革促进了人们物质上和精神上的解放，有利于削弱个人权威对政治生活的不利影响，对塑造公民的平等观念、降低政治激进主义的影响以及防止民粹主义思潮的泛滥具有重要的价值，在一定时期、一定程度上和一定范围内缓解了中国政治转型过程中面临的政治参与压力。市场化改革实现了所有制和分配方式的多元化，促进了社会资源和决策权力的分散化，促使公共领域与私人领域分离，将大众对政治利益的诉求转变成对经济利益的诉求，降低了政治领域政治冲突的激烈程度，为社会成员从公共领域退出创造了条件。没有这种退出机制“，社会成员不得不为他们所需和为在高度政治化的公共领域的生存而斗争”②。[Zheng Yongnian ，Wil l China become Demcratic？Elite，Class and Regime Transition，EasternUniversity Press，2004，p1243] 另一方面，市场化改革培育了中国政治民主化改革所需要的公民社会，提升了中国社会的组织化和制度化水平。同时，市场化改革调动了人们的积极性，促进了中国经济的繁荣发展，增强了中国的综合国力。经济的发展又增强了中国政府的合法性，为中国政府积极稳妥地推动政治民主化改革创造了条件。美国政治学家亨廷顿在探讨转型国家政治发展时曾指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”③[塞缪尔。P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1996年版，第38页]中国民主化的进程所以保持了社会的基本稳定，一个很重要的经验就是坚持了经济体制改革的优先性。中国的实践证明，民主化的进程与经济发展具有密切的相关性，经济发展不仅有利于民主的转型，而且也有助于民主的巩固，缺乏一定的经济发展，民主化的进程难以推进，民主的巩固也无法实现。 中国政治民主化改革的稳步进展，归因于改革注重了政府责任和能力的建设。中国政治民主化改革，是一场在政府主导下所进行的自上而下的政治体制改革。中国政治民主化的进程，不是一种自发的过程，而是政府适应社会进步的要求积极推动的结果。三十年来，我国政府财政汲取能力逐渐增强，财政收入规模逐年扩大，1978年至2007年，我国政府财政收入由1132.26亿元增加到51304亿元。

通过财税体制改革，我国扭转了中央政府财政收入下滑的趋势，财政汲取能力的增长，保证了我国各级政府有充足财源来提供公共物品和公共服务，避免了公共物品供给不足可能带来的社会无序、经济萧条和政府合法性资源的流失。三十年来，中国经济经历了六次比较明显的波动，我国政府努力完善宏观调控决策机制，充分发挥专家学者在宏观调控政策制定中的作用，避免了经济宏观调控决策出现重大失误，政府的宏观调控能力稳步提升。在宏观

调控过程中，我国政府注重总量调节和结构优化，保持经济宏观调控政策的连续性、稳定性与灵活性，“用小调整取代大调整，以小波动代替大振荡”④。[人民网，2008年9月3日]三十年中国政府宏观调控能力的增强，促进了经济增长，增加了就业，稳定了物价，实现了社会平衡协调发展，防止了经济调控能力低下出现的经济停滞、失业率上升和物价上涨，在很大程度上避免了经济危机所带来的社会不稳定对民主化改革的不利影响。三十年来，我国政府应对公共危机的能力得到提升，成功地控制了“非典”的蔓延，在应对5.12汶川大地震过程中显示出强大的动员能力，降低了公共危机事件对社会秩序的破坏性影响，增强了社会成员对政府应对公共危机能力的信任和信心。实践表明，强大的政府能力是中国民主化改革顺利展开的重要基础。中国政治民主化改革的过程，不是政府能力被削弱的过程，而是政府能力不断提高的过程；中国政治体制改革的出路，“不是消解国家而是用民主的方式改造国家”①。[王绍光：《评〈权利的代价——为什么自由依赖于税〉》，http ：//www.yadian.cc/review/456/]中国的政治民主化改革保证了民主化过程的可控性与有序性，避免了政治民主化可能带来的社会失序和经济衰退等危险。中国政治民主化改革的经验表明，强大的政府能力是后发国家市场转型的重要条件，也是后发国家民主转型的基础，惟有政府具有强大能力，才能维护国家独立与公共秩序，保障公民基本权利，为公民提供基本福利，为民主化顺利展开创造优良的法治环境。非洲地区，尤其是南撒哈拉沙漠地区诸多国家民主化失败表明，强有力的国家是民主化的前提，企图通过削弱国家能力的方式促进民主转型极端危险“，国家建设或者国家能力和民主化的水平是强而正相关的”②，[Michael Bratton Eric C.C.Chang ：《撒哈拉以南非洲的国家建设和民主化：谁先谁后，还是同步前进？》，《开放时代》2007年第5期]没有高质量、高效能的政府，尤其是没有优良的法治，政治民主化难以取得成功。反之，如果民主化进程不能有效地改进和提升政府的治理绩效，民主政治也将会萎缩。

中国政治民主化改革的稳步进展，也归功于它注重了民主政治发展的自主性与平衡性。中国民主政治发展的自主性，体现在其民主化道路的选择不是照搬其他国家的发展模式，而是从中国的实际国情出发。中国特殊的国情决定了中国民主政治发展的道路，不能照搬西方国家的自由民主模式，而只能走一条符合中国国情的人民民主道路。这种民主道路并不否认民主的普世价值和竞争性选举对民主政治的重要意义，更不否认民主是人类文明的共同成果，但它将竞争性的选举仅仅视为民主政治的一个重要内容。民主不仅包括竞争性选举，而且也包括公民的自由、政治参与、政治透明以及政府对公民承担责任。正是在这一意义上说，改革开放以来中国政治民主化道路，既不同于孙中山所倡导的西方式民主实验，也不同于日本、俄罗斯等国家及台湾地区的民主化改革。中国民主政治发展的自主性，体现在中国民主改革的进程是有领导、有序地进行的。 与拉美、非洲以及亚洲的日本的民主化不同，中国政治民主化改革虽然也面临西方发达国家的压力，但中国的政治体制改革从来都不是按照外国势力的意志进行的，而是在党的领导下，独立自主地根据中国的国情和国际、国内实际情况的变化分阶段、有步骤地进行的。当然，中国的政治民主化并不完全排斥借鉴国外的一些先进的做法和经验，而是强调这种借鉴必须与中国的实际相结合，而不能简单地照搬。

同时，中国政治民主化改革，不仅注重与经济体制改革相适应，也注重政治体制改革内部各种关系和各领域发展的平衡性。中国的政治体制改革，采取的是多边推进、平衡发展的战略。中国政治民主化，既注重推进基层的民主选举，加强党和政府的民主决策，也重视民主监督与民主管理。在中国，“致力于选举制度的完善算作是民主化的努力，致力于政治协商制度建设也算作是民主化的努力，同样，致力于公示、听政、议政、监督、问责等制度的完善也算作是民主化的努力”③。[燕继荣：《论中国民主政治的发展模式》，载黄卫平、汪永成主编《当代中国政治研究报告VI》，社会科学文献出版社2009年版，第8页]民主化是