论非政府组织与政府的关系

论非政府组织与政府的关系

摘要：从中国的实际出发，对非政府组织的结构、功能和发展定位进行

了系统地分析，继而在理论上构建了非政府组织参与社会管 理的模式：在充分发挥各自比较优势的基础上，政府、市场组织和非政府组织三大行为主体合作互动、和谐共生，即政府的行政式管理、市场 组织的经营式管理和非政府组织的自治式管理并存。

关键词：非政府组织；政府；管理

全球化、信息化和市场化的纵深推进，使我国进入了社会结构的裂变期：传统的政治、经济、社会由领域合一走向领域分离，现代社会的 开放、异质、多元、分层性特征日趋明朗。这些结构性的变化，无疑对社会管理提出了新的更高的要求。我国传统的以政企不分、政社不分、 政事不分为特征的社会管理体制和“政府一单位一个人”垂直统一单线性的管理模式必然遭遇“穷途末路”的命运。近年来，随着政府职能的 转变和市场体制的完善，非政府组织悄然崛起，以其自身的特质和优势填补了正日益扩大的由政府和市场组织（企业）让位的社会管理真空。

一、非政府组织的涵义

非政府组织一词最早见于联合国文件。1946年6月《联合国宪章》第71条

规定：“经社理事会作为负责协调经济和社会活动的联合国机构，在提出建议和开展活动时，需与有关非政府组织磋商。”[1]该条款明确提出了要在国际事务中发挥非政府组织的作用。当时所提的非政府组织是指“任何不是根据政府直接协议成立的一般不把利润最大化当作首要目标的社会组织，主要从事人道主义救援和社会福利活动。”

根据《联合国宪章》第71条推定的含义，非政府组织是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，包括慈善机构、援助机构、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。但是目前在国际上，关于非政府组织的涵义和称谓并没有形成统一认识。比较普遍的称谓是非营利组织和非政府组织，英文分别简为NPO和NGO，即Non-profit organization和Non-government organization。与之相类似的称谓还有公民社会组织(Civil Society

Organization，CSO)、志愿组织(Voluntary Organization，VO)、第三部门(the Third Sector)、慈善组织(Philanthropic organization)及免税组织(Tax-exemption organization)等。

二、非政府组织与政府关系构建的理论基础

在很大程度上，非政府组织研究的热潮是伴随着国外政府改革运动而发展起

来的，因而关于非政府组织与政府改革之间相互促进的关系、政府与非政府组织之间管理扶持和广泛参与的互动关系，国外已形成了几种较为公认的理论。

(一)契约失灵和志愿失灵理论

契约失灵理论是美国法律经济学家亨利·汉斯曼提出的，从营利性组织的局限性入手对非政府组织的功能需求进行分析。在一些经济领域，由于产品或服务的提供者和消费者之间存在着“信息不对称”，比如捐赠者对于慈善机构，如果让营利性企业去经营或提供，捐赠者会担心营利组织会因为谋求自身利益最大化，不能提供令自己满意的服务，而非政府组织由于自身不以营利为目的的特点，使消费者更为信赖。

志愿失灵理论是由萨拉蒙提出的，又叫第三方管理理论、优势互补理论。他认为非政府部门也有固有的缺陷，如慈善供给不足、慈善的狭隘性、家长式作风和业余性，政府可以弥补这些不足。另一方面，非政府组织又可以用其在社会需求方面的很好的弹性来弥补政府固有的高层化和制度刚性。政府和非政府组织之间是相互依赖和互补的关系：政府负责资金动员，非政府部门负责提供服务，达到一加一大于二的效果。[2]

(二)政府——非政府关系的类型学理论

由吉德伦、克莱默和萨拉蒙于1992年提出。根据福利服务中的两个关键要素即服务的资金筹集与授权和服务的实际配送把政府和非政府组织的关系模型分为四种:

1、政府支配模式。即政府既筹措资金又提供服务，通过税收筹集资金，通过雇员传送服务。

2、非政府组织支配模式。与政府支配模式相反，一切由非政府组织处于支配地位。

3、双重模式。政府和非政府组织都筹集资金和配送服务，只不过两者各司

其职，非政府组织弥补政府的不足，向政府力量无法达到的顾客提供服务或提供政府所没有的服务。

4、合作模式。即政府提供资金，非政府组织配送服务。包括“合作的卖者”模式和“合作的伙伴关系”模式，后者与前者区别在于非政府组织更具有自治、决策和发言的权利。

(三)公共治理理论

公共治理理论是在公共行政学中引入治理概念，并对其加以发展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部门管理在内的新的科学范式。公共治理理论强调多元主体治理，为打破公共物品政府垄断开启了思路。整个社会可以划分为三大部门，即政府部门、企业部门和非营利部门，它们依据不同的行为原则分别发挥着不同的社会职能。政府部门追求的是国家利益或行政区域的公共利益，提供的是纯公共物品；企业部门追求的是企业利润的最大化，或者股东权益最大化，提供的是私人产品；非营利部门以追求公共利益最大化为目标，提供的产品是纯公共物品或准公共物品。由此可见，在政府提供公共物品的渠道之外，还有非政府或非营利组织在发挥着提供公共物品和准公共物品的作用。政府组织与非政府组织的合作，公营部门与私营部门的合作，是提高和改善公共物品数量和质量的有效途径。

这些理论的侧重点虽然不同，但都认为世界上没有一个国家的非政府组织是完全独立于政府存在的，他们都在某种程度上依赖于政府存在。政府提供资助，非政府组织提供服务。政府和非政府组织具有各自不同的组织特点和运行方式，以及各自的局限性。并由此推论，正是由于二者在资金来源、运行方式、组织成本等方面的优劣互补才使得政府与非政府组织之间需要建立起了良性的关系，才有可能满足公众对公共物品的多元化需求。

三、社会管理与我国非政府组织的现状分析 （一）、我国社会管理现状

1.开放式的社会管理：因应社会结构转型的挑战 在普遍的意义上说，社会

系统的良性运行离不开管理。这种管理活动以时代发展为前提，以通晓社会发展的客观规律为基础，以实现最广 大人民的根本利益为宗旨，通过对群体活动和社会运行施加积极的影响和调节控制，切实保障人们协调一致地劳动和生活，使整个社会呈现稳 定而有序的运行状态，进而实现社会的全面发展和文明进步。笔者在这里即以对整个社会系统的管理为指向的，而非针对狭义的社会发展的管

理。

经过20多年的改革开放，目前我国社会的转型特征已经发生再变化，其核心是对“国家与社会关系”的重塑。在计划经济时代，社会结构 分化程度很低，国家垄断或覆盖社会，即“强国家，弱社会”[3]。而如今，在市场经济逐渐走向成熟的条件下，随着国家对资源和社会活动空间垄断的不断弱化，社会正在成为一个与国家并列的、相对独立地提供资源和机会的源泉，即国家逐渐弱化、社会逐渐强化。由此必然要求我国传统的政府职能进行重大转变--政府从不该管、管不好、管不了的领域退出来，让位于市场组织（企业）和非政府组织，即“私人物品由私人来生产，公共物品由政府和非政府组织共同来提供”[4]。也就是说，国家统治的政治生活形态不得不让位于国家与社会合作治理的政治生活形态。总之，现代的社会管理应该是包括政府管理在内的全社会开放式管理体系。 然而，在我国现阶段，相对于国外的情况而言，无论对非政府组织的认识还是非政府组织自身的发展尚处在低水平的起步阶段。因此，在理论上深化对非政府组织的认识，进一步确立非政府组织的社会管理地位，进而构建其发展模式，这是社会管理实践发展的需要，也是时代赋予的使命。从性质上分析，非政府组织是缘其某方面的共同旨趣和特质而自愿结成的团体，它比政府和企业更便于反映和表达同类社会组织成员的共同问题，以实现在正式的科层组织中难以企及的目标；同时，它更是一种自律组织，以社群利益为导向，发掘、整合分散的社会资源，主动参与社会事务，在政府、企业、社会之间发挥着沟通、协调等桥梁和纽带作用，从而使多样性的利益诉求得到及时回应有了更多的制度渠道和组织依托，这自然为缓解诸多的社会矛盾、建构和维护现代社会秩序提供了现实基础。因为利益矛盾才是各种社会矛盾的焦点，只有切实满足了人们的利益要求，社会稳定才能得到保障。马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”如此，除了政府和企业的力量之外，现代社会事务的管理越来越少不了非政府组织的介入。

2.非均衡的结构功能状态：我国非政府组织现状分析在组织理论的视域里，非政府组织独立于政府和企业之外，具有非营利、非政治、非宗教、民间、自治和志愿等特征。在我国，这样的组织也正在不断地涌现，主要包括社会团体、民办非企业单位和其他民间组织等形式。前两种形式登记注册，享有法律地位；而后一种形式目前尚未被纳入统计范畴，但事实上又在开展有益于社会的各种活动。从总体上看，以上3种形式的组织中绝大部分都是我国经济体制和政治体制改革的产物，其结构还不够完善，发展也很不平衡，具体表现在如下方面：(1)在地域分布上，东南沿海一带的非政府组织多，内陆省份的少；发达地区的非政府组织多，欠发达地区的少；城市中的非政府组织多，农村的少；国内活动的非政府