《教育政策与法规专题研究》

一个泰国公民应尽的义务并且每一位公民都有接受教育的权利”，新加入的条款内容有着鲜明的全纳教育色彩。1999 年，泰国政府颁布《国民教育法》规定：加强部门间的合作，共同关注特殊教育的发展。2003 年，《义务教育法》，体现了全纳教育“零拒绝”的哲学基础。《宪法》2007版在 1997 版宪法第 43 条的基础上又追加了一条规定：贫困或残疾人应享有平等的教育权利，并应得到国家的支持，以保证能与其他人一样，接受平等的教育。

（三）中国的特殊教育的政策与法规 1.中国特殊教育法规和政策及其评价

总体上，中国的特殊教育立法比西方一些发达国家起步要晚，而且至今还不很健全。我国已经专门颁布了一些法律法规来保障残疾人的权利，如《中华人民共和国残疾人保障法》(1990年制订，2008年4月修订)、《残疾人教育条例》等，《中华人民共和国宪法》（1982 年颁布）、《中华人民共和国教育法》以及《中华人民共和国义务教育法》等法律文本中都有专门的或者与特殊教育有关的条文，《残疾人教育条例》及其实施细则也比较详细地规定了特殊教育的问题，毫无疑问, 我国现行的特殊教育政策法规在推动特殊教育发展上发挥了重要作用，但与我国经济发展和我国在国际舞台上的地位相比，与特殊教育的发展要求相比，与残疾人的教育需求相比，与发达国家相比, 还存在着明显的不足和巨大改善与提高的空间。表现在：

首先是特殊教育立法尚不完善，现有的法规级别不高，权威性不强，缺乏核心的《特殊教育法》。也就是说，从法律的整体系统来看，我国还缺乏一部较为权威的至少应该与《教师法》、《义务教育法》等具有同等效力的特殊教育法。目前我国残疾人的教育政策和教育法规只能从一些相关的教育法规、零星的部门法或权威性较低的条例中寻找。严格意义上讲，我们国家目前仅能为一部分残疾儿童提供教育服务。①由于历史的原因，中国过去的特殊教育主要是针对盲、聋、弱智三类残疾儿童的教育，我们国家也仅为盲、聋、弱智三类残疾儿童设立了专门的特殊教育学校。盲、聋、弱智三类残疾儿童可以去特殊学校上学，一些轻度的残疾儿童可以去普通学校去学习，其他类别的残疾儿童, 像自闭症儿童、脑瘫儿童、学习障碍儿童、肢体残疾儿童、多重残疾儿童等怎么办？该去什么样的学校接受教育？

其次，现有法律条款可操作性不强。目前已有的特殊教育法律条款原则性表述多，宣誓性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强②。如2008年4月修订的《残疾人保障法》第24条规定，“鼓励社会力量办学，捐资助学”。这样的条

①②

彭霞光：《中国特殊教育发展面临的六大转变》，《中国特殊教育》，2010年第9期，第4-7页。 汪海萍：《论加强特殊教育立法的必要性和可行性》，《特殊教育国际论坛论文集》，2007年，第154-156页。

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款很难起到大的作用。

最后现有法律条款缺乏强制性的条款。现有的特殊教育法律法规没有明确的法律责任，对违法主体的制裁缺乏法律依据，对被侵权者缺乏相关的救济措施和手段。由于法律条文规定不具体，造成相关部门互相推诿责任, 执法部门难以操作。

2.中国特殊教育中随班就读政策

中国目前采取的“隔离式特殊学校教育”与“随班就读”两种特殊教育的措施。其中带有一体化性质的“随班就读”政策应该是中国目前最大限度地保证残疾儿童就学的主体教育政策。所以有必要对“随班就读”政策的法律依据和法律内涵进行回顾和分析。中国的“随班就读”政策的最上位的法律依据可以在1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第二章第45条中找到：即“国家和社会帮助安抚盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。” 确立了国家和政府对残疾人教育的政府责任。国家教委等部门《关于实施特殊教育的若干问题的意见》（1986年9月）中规定了如何对残疾儿童实施义务教育：“①盲、聋哑、弱智儿童的入学年龄可以适当放宽,由各地根据城乡不同条件确定；②办学形式要灵活多样,除设特殊教育学校外，还可在普通小学或初中附设特殊教学班，应该把那些虽有残疾，但不妨碍正常学习的儿童吸收到普通中小学上学。”国家教育委员会《关于印发<关于开展残疾儿童少年随班就读工作的试行办法>的通知》（教基[1994]16号）中对“随班就读”做了更为具体的规定：“①残疾儿童少年随班就读，应当就近入学。②残疾儿童随班就读的入学年龄与普通儿童相同，特殊情况可以适当放宽。③在普通学校随班就读的残疾儿童少年每班以1-2人为宜，最多不超过3人。④普通学校应当依法接受本校服务范围内能够在校学习的残疾儿童少年随班就读,不得拒绝。在我国教委基础教育司的《关于发展残疾儿童少年随班就读工作的意见》（1994年5月）中首次指出了“对随班就读的残疾学生应当贯彻因材施教的原则，制定和实施个别教学计划。”

3.中国特殊教育中随班就读政策的评析

对比国外的“全纳教育政策”和我国的上述法规与政策文件的规定可以看出，我国的“随班就读”政策的不足之处主要在于：

（1）“随班就读”政策权威性和实际法律效力较低，随意性较大。“随班就读”只是我国在一定时期根据宪法制定的旨在保障残疾儿童有学上的权宜之计。在保障残疾儿童接受较高质量的教育和享受社会的特殊服务方面没有做出权威的且有监督效力的规定。另外，在法规的行文用词上也基本采用了“应该”、“应当”等，使残疾儿童的教育权益保障具有极大的不稳定性和变通性。这就必然造成目前中国许多地方，尤其在广大农村出现适龄残疾儿童上不上学而无人问津，残疾儿童

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“随班就座”、“随班混玩”的教育现象。

（2）“随班就读”政策没有对特殊教师和专业护理人员的资质及配备方案等做出规定。由于没有对“随班就读”学校的特殊教育师资、专业护理人员等做出硬性的规定，接收“残疾儿童”的学校和班级缺乏必要的“特殊教育”的专业教师和专业护理人员，即使让残疾儿童“随班就读”也根本无法保障残疾儿童接受其所能和所应该受到的教育。

（3）“随班就读”政策没有对学校用于特殊教育的设施设备等做出明确规定，没有相应的特殊教育的教学设施及设备等，根本无法保证特殊学生的学习需要。

（4）没有对“随班就读”班级的学生总数额做出上限规定，也没有对学生学习质量的考核办法、评估办法等做出明确规定。如果一个班级学生数额太多，譬如40人以上，再加上几个残障儿童，残障儿童被教师的关注度会降低，任何一位任课教师也无法保证其学习质量；普通学校的考核办法、评估办法对“随班就读”也是不适合的，因为为了确保文化课抽查考试或质量评估的成绩，一些“随班就读”学校和班级会在没有鉴定残障儿童是否有智力缺陷的情况下设法为其开出“智障证明”，甚至还会为一些文化课成绩差的健康儿童制造假“智障儿童”证明书，以便让其逃避考试。此种做法势必造成对这些儿童心灵的伤害。

四、建立与完善中国特色的随班就读教育政策与法规的思路

（一）借鉴和吸收国际经验逐步完成我国《特殊教育法》的立法工作 我国学者方俊明认为：“结合本国本地区的实际来学习、借鉴国外的先进经验，是我国特殊教育研究的主要经验和继续努力的方向。”①发展全纳性学校，实施全纳教育，代替原有的专门的特殊学校或特殊班级是国际共同努力的方向。就全世界来说，世界许多国家的“全纳教育”政策已经积累了不少可以借鉴的成功经验。尤其一些西方发达国家已经取得了丰硕的“全纳教育”成果。这些国家大都是以法律为先导确保残疾儿童回归主流社会、让残疾儿童获得应有的人格尊重和受教育权利。所以我国也应该尽快完善特殊教育的专门立法，以避免因目前我国的特殊教育法规条例的权威性较低或执法依据模糊等造成的残疾人受教育权益得不到保障的现象。

（二）建立完善中国特色的特殊教育政策和法规体系

在不断完善和修订现有法律法规中不适宜的条款时，需要去掉空泛的宣誓性的用词，增加强迫性条款，制订《残疾人保障法》的司法解释细则，以便减少相关部门互相推诿责任，增强依法行政和严格执法的能力。历史告诉我们要解决残疾儿童受教育的问题必须首先构筑符合中国国情的特殊教育政策和法规体系。我

①

方俊明.我国特殊教育研究的回顾与展望.中国特殊教育,2000,25(1):1-4.

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国曾经实施的“特殊学校”与“随班就读”等政策手段都不能全面满足全国残疾儿童接受义务教育的需要。譬如特殊学校大多设在城区，无法保证广大农村的特殊儿童接受教育。“从经济成本上看，高成本的特殊学校只能保证很少的一部分学生接受教育，而绝大部分有特殊需要的学生，尤其是农村地区的学生根本接受不到任何特殊教育。”①以2005年为例，“2005年全国共有特殊教育学校1593所，招收残疾儿童4.93万人，比上年减少0.15万人；在校残疾儿童36.44万人，比上年减少0.74万人。在普通学校随班就读和附设特教班就读的残疾儿童招生数和在校生数分别占特殊教育招生总数和在校生总数的61.34%和63.13%。残疾儿童毕业人数4.32万人，比上年减少0.35万人。”②这些统计数字与同年六一儿童节期间温家宝总理所报出的数据，即“全国3.6亿儿童中有将近1000万残疾儿童”③的数字相比较可以看出，我国目前只是满足了小部分残疾儿童的教育需要。所以建立当代中国特色的“全纳教育”式的特殊教育政策和法规体系是必要的和迫切的。在中国构筑有中国特色的特殊教育政策和法规体系，全面实施全纳教育也是可能的。首先建立和谐社会是中国政府和全国人民的愿景，这是实施全纳教育政策的大背景；其次，我国长期以来的“素质教育”和“随班就读”的实践也为我们积累了面向全纳教育的宝贵经验。总之，确立具有中国特色的全纳教育政策，将更有利于整合和利用现有的教育资源，满足所有儿童的教育需求，促进中国的教育公平和未来社会的和谐发展。

（三）完善现行政策，加强政策建设

中国现行的“随班就读”政策在一定程度上也丰富了“全纳教育”的内涵和方式，但是由于在师资、教育资源的配置等方面的不配套，导致“随班就读”的残疾儿童大部分是在混玩，并没有得到适合其身心发展的教育，更不用说全面的健康服务了。虽然我国的“随班就读”政策已经越来越不能满足残疾儿童接受教育的需要，但是“随班就读”的实践一方面告诉我们在此基础上按照国际共识，逐渐以全纳学校代替特殊学校或特殊班级，具有深刻的历史意义和政策价值；另一方面也让我们认识到了加强政策建设的重要性。全纳教育是一个系统工程，需要全方位的整合和改革特殊教育和普通教育的教育目标、教育内容、课程设置、教学方法和教育管理等。这一切都必须首先加强政策建设。正如黄志成所说：“政策是帮助学校运转的主轴。全纳教育政策应成为学校发展的一个内在部分,应该是综合性的和明确的。”④

①②

郑太年.特殊需要教育的国际努力.全球教育展望,2001,(7):68-73.

中华人民共和国教育部. 2005年全国教育事业发展统计公报. http://www.edu.cn/20060703/3198264.shtml, 2006-07-03 ③

新华社记者沈路涛.温家宝总理看望中国聋儿康复中心孩子们. http://temp.cdpj.cn/wjb/index2.htm. 2005-05-30. ④

黄克成.全纳教育关注所有学生的学习和参与[M].上海:上海教育出版社,2004.52-53

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