风险社会背景下政府职能缺失的组织伦理救治对策

风险社会背景下政府职能缺失的组织伦理救

治对策

周文翠

2012-12-26 10:38:05 来源：《行政论坛》2012年4期

【内容提要】风险社会让预防和应对风险成为各国政府无法回避的现实问题，但由于中国政府职能转变的滞后，许多领域不同程度地存在着职能缺失现象。从组织伦理的视角看，造成政府职能缺失的原因是：组织利益对公共利益的僭越偏离了组织目标，组织文化缺陷消解了法理及伦理自主性，组织结构不合理弱化了组织功能。政府职能缺失的组织伦理救治对策：一是树立正确的利益观，协调组织目标，调整政府的职能重心；二是转换行政理念，重塑组织文化，规范政府行为；三是坚持效率与效益相统一，优化组织结构，提升政府效能。

【关 键 词】风险社会 政府职能 组织伦理 救治对策

一、风险社会与政府职能的缺失

“风险社会”(risk society)是德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)首次提出的，并随着英国的疯牛病、美国的9·11、中国的SARS和世界金融危机等事件的爆发与蔓延，成为当代社会发展的基本语境之一。区别于传统的外部风险，现代风险是内生的、建构性的，是社会系统内部运动带来的客观结果。不同于传统的源于外部的自然风险，现代风险“源于人们的重大决策”[1]。它具有高度的不确定性和危害性，对人类造成的影响和伤害常常是潜在的、持续的、不可逆的，如转基因食品、核辐射的风险。一些“后果严重的风险”(吉登斯语)如生态恶化、核战争等甚至会危及人类的存续。现代风险还具有传统风险所没有的脱域性，不受地理和社会文化边界的限制，世界上每一个人都会或迟或早地受

到它的影响，如全球变暖导致的气候变化等。现代风险不仅仅涉及工业和技术方面，还影响到政治、文化和社会方面。自20世纪中后期以来，世界各国的发展都面临着高科技风险、生态风险、经济风险、政治风险和文化风险的威胁，防范和应对风险已成为各国政府必须面对的现实问题。

“政府职能就是政府在一定的时期根据阶级性和社会发展的需要而承担的职责和功能，就是指政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。”[2]它包含两方面的含义，一是在应然的层面上，指政府所担负的基本任务；一是在实然层面上，指政府的实际行为所起到的作用。就中国而言，当前正处在经济社会转型的加速期，尽管经济建设取得了突出的成就，但贫富差距拉大、人口老龄化加速、群体事件上升、安全事故频发等等，各种社会矛盾与不安全因素的积聚与叠加，使中国整体上进入到一个社会风险高发的阶段。从结构上看，当前中国既存在前工业社会的传统风险，如地震、泥石流和干旱等自然灾害；也存在工业社会的风险，如在工业化和城市化进程中的失业、农村贫困问题等；还有后工业社会的风险，如网络病毒、金融危机等。除了这三类风险，还有自身的转型风险，呈现出国内风险与国外风险、传统风险与现代风险、结构性风险与过程性风险多元复合、并存共生的特点[3]。这些风险因素对中国政府职能提出了新要求，而职能转变的滞后使许多领域不同程度地存在着职能缺失现象。

在社会领域，社会保障制度覆盖面尚不全面，给付标准较低，无法兼顾医疗、教育支出。对社会弱势群体(包括社会性弱势群体——失业者、农民工；生理性弱势群体——老人、残疾人等)和城市困难群体的社保体系相当薄弱，对以结构性下岗失业为主的贫困群体缺乏妥善的处理办法，“应保未保”的问题突出，相当多生活困难的城市居民没有得到相应的保障。有顺口溜说：“生不起，剖腹一刀五千几；读不起，选个学校三万起；住不起，一万多元一平米；娶不起，没房

没车谁跟你；病不起，药费让人脱层皮；死不起，火化下葬一万几。”虽然有些偏激，但也说明买房贵、上学贵、看病贵等问题已经成为公众生活焦虑的主因，是造成各种矛盾和社会风险的温床。在生态领域，政府生态职能的缺位使中国环境为经济发展付出了沉重的代价。据世卫组织称，全球污染最严重的10个城市有7个在中国，而且，世界银行评估，环境污染所致疾病造成的损失占中国GDP的2％～3％[4]。轰动全国的“养生专家”张悟本的走红，反映出环境恶化下公众对自身健康的关切，而有关部门迟来的对其养生理论乃至身份的讨伐与质疑，则像镜子一样照出了政府相关部门对公众保健需求的迟钝、对中华中医药学会等社会组织管理与引导上的欠缺。还有2011年黑龙江省穆棱河水污染事件的处理，由于生态职能缺位，政府行事被动，遭到公众广泛批评。在文化领域，政府管理理念落后、管理手段单一、文化法制建设滞后，阻碍了文化产业的内在活力和创造力的释放。而外国文化及其文化产品、文化服务大量涌入，日韩流、美国大片、国外动漫等大行其道，引发了价值冲突和价值认同危机，政府倡导的核心价值遭到挑战。即使是在政府经常出现越位的经济领域，也同样有不作为的情况存在。如食品安全问题，按照法律的规定，工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近十个部门都对食品安全负有监管职责。政府原本希望通过齐抓共管来彻底管好食品安全问题，而现实却事与愿违，出现都管也都不管的现象。百“毒”浸身的一次性筷子迟迟下不了饭店的餐桌，“地沟油”、“毒豇豆”、“毒奶粉”以及沃尔玛假绿色猪肉等事件的发生，就与监督部门之间的监管责任不清有直接的关系。还有“墙脆脆”、“楼歪歪”等等建筑领域质量问题的发生，也都凸显出政府相关职能的缺失。

二、政府职能缺失的组织伦理原因

(一)组织利益对公共利益的僭越偏离了组织目标

“目标直接反映组织的属性，组织性质决定组织目标。”[5]政府组织作为一种目的性存在，其目标是由国家的性质决定的。社会主义国家的政府，由于其阶级基础的人民性使其能真正以人民利益作为组织根本目标。当然，政府组织目标也具有层次性、动态性，根本目标之下还有各种阶段目标和单项目标，这些目标之间也还有个协调问题。就中国而言，随着社会的发展，具体的阶段目标展现了从政治统治到经济建设，再到社会管理和公共服务的变迁路线，而实现最广大人民群众的最大利益一直是中国政府组织的根本目标，是政府组织行为的最终根据。从理论上说，中国政府的组织利益与社会的公共利益在本质上是一致的。所以，政府组织努力行政实现公共利益的同时也就实现了组织利益。然而，政府组织自身的利益作为一种客观存在，尽管本质上与公共利益一致，但形式上还是存在着差别的。如政府为保证自身运作需要必要的行政经费、执行公务用的物资和职权、行政人员的薪酬福利等，就是政府的组织利益，与公共利益形式上是不一致的。尽管如此，只要这种组织利益的存在是为公共利益服务的，这种组织利益就是客观合理的。但是，受传统行政体制的影响，实践中政府组织存在着目的性价值与工具性价值的错位，政府组织利益僭越公共利益的现象不同程度地存在，导致了政府职能的缺失。长期以来，中央政府在强调自身的权威与集中统一时，对地方政府的某些合理利益没有适当的保障，导致某些地方政府以“上有政策、下有对策”的方式谋求不合理的组织利益，背离了组织目标，造成某些领域的职能缺失。同时，由于公共利益的主体——“人民”作为整体的虚幻性，政府实际上并不需要为任何人格化的公共利益主体负责，这使其有可能以实现公共利益为名而谋求自身的组织利益。城市改造中频发的拆迁血案，就是一些地方政府“赶末班车”追逐组织利益的恶果。组织利益对公共利益的僭越，使本来应代表公共利益的政府成为了少数人的利益表达者，在诸如工资、休假等方面都是自我利益最大化，而在事关公共利益的社会、生态、文化等方面则用力不足，加之监督机