基于中国问题的灾害管理分析框架

因此，对于社会安全事件，尤其是群体性事件，应采取以调节为主的主动的风险识别和风险化解方法，而非被动地依靠应急预案。 3.危机的战略治理如何实现

如果说应急管理仅限于“头痛医头”的话，那么这里所谓的战略治理则追求“全身调理”。正如中国古语所言：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”根据推论2，应急管理并不能从根本上减少政府所面临的危机，中国当前最根本的问题是风险，而非突发事件，只有涵盖风险管理、应急管理、危机管理于一身的战略治理才能根治风险，摆脱危机。也就是说，应急管理应该被纳入国家治理结构优化的整体框架，进行“三位一体”的战略治理。其具体涵义为：

第一，系统治理。风险管理、应急管理、危机管理三者缺一不可。不仅要控制事态，减少损失；还要修复政府形象，增强政府合法性；更要借此契机推动社会改革，优化治理结构，化解风险，以此达成社会的长治久安。 第二，动态治理。从理论上讲，最理想的办法就是主动治理社会风险；但就现实而言，突发事件发生前针对风险的主动变革，总是既缺乏动力又充满阻力，难以启动。因此，应急管理不失为一个切入的契机，以应急管理推动危机管理，再以危机管理推动风险管理。

第三，主动治理。主动治理应被置于优先位置。突发事件毕竟会造成人员伤亡、财产损失、社会失序等客观性恶果，而且也不能保证每一次的突发事件都能被控制在社会可承受的范围之内。

就行动措施来看，战略性治理还需从全球化和中国的国家转型这两大历史进程出发，对现代性的不确定性和现代化的不稳定性进行反思，一方面

推动诸如控制气候变暖的全球协作，另一方面化危机为转机，主动推动国内治理结构的调整。其中后者更为重要，根据推论1，中国当前所面临的危机主要来源于国内的结构风险。这一点正如贝克所言，“中国正在全面迈向现代化，中国用30年的时间走完西方两三百年现代化里程，其间社会转型的痛苦、震荡是不可避免的，宛如一个饥肠辘辘的人快吃一盒压缩饼干，短时间内可能还尚无饱意，但不久肠胃胀痛与不适就会接踵而来”。(40) 要实现“三位一体”的战略治理，有三种现实的路径可供选择：路径之一，以应急管理为切入口，进一步完善初步建立起来的应急管理体系；路径之二，从应急管理推进到危机治理，推动某些政策的调整与制度的变革；路径之三，从危机治理推进到风险治理，优化社会结构，从根本上降低不确定性。

就中国突发事件的四种具体类型而言，战略治理的路径选择可以遵循如下的原则：对于自然灾害、公共卫生事件应以路径一为主，路径二、三为辅；对于事故灾难应以路径二为主，路径一、三为辅；对于社会安全事件则应以路径三为主，路径一、二为辅。 4.危机问责的重点在哪里

在中国“一案三制”的应急管理体系中，问责是核心问题之一，也是近些年来最受关注的焦点之一。2003年的“SARS”事件应对中，当时的卫生部部长张文康和北京市市长孟学农就因工作不力被免职。2003年8月，国内首个政府行政问责条例《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，开始了中国行政问责的制度实践。2008年的“瓮安事件”和“三鹿三聚氰胺事件”中相继有领导干部被问责，其中有的干部后又异地复出，引起全社会的

广泛争议。2009年，南京、广州等地开始探索党政领导干部问责问题。同年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，在必须问责的7种具体情形中，至少有4种和突发事件或应急管理直接相关。(41)

为什么问责制会引发广泛的社会争议？原因有很多，其中很重要的一点就在于人们对问责重点的理解差异。从突发事件应对来看，问责的重点应该是应急管理中的“行政不作为”或“行政失当”；但从风险、突发事件、危机三者的关系来看，问责的重点则应该是风险管理中的“行政不作为”或“行政失当”。根据推论2，造成危机的根本原因不是突发事件，而是风险。如果仅就突发事件而问责，必然造成权责的不对等，被问责人承担了不应该由他承担的责任， 自然就会出现“在这里问责，在那里复出”、“明着问责，暗里复出”的尴尬情形，从而引发社会争议。

如果问责的重点转向风险管理，首先就要明确谁是风险的制造者。不可否认的是，任何风险的制造过程中都有人为的因素，但风险制造的主体主要是社会结构、制度、政策和价值等层面的因素，而非某个个体。就中国的情况而言，我们当前所面临的风险有两大来源：一是全球风险社会背景下的一般性风险，如贝克所指出的生态污染，这是现代社会制度自身的后果；二是中国改革开放所带来的风险，如邓小平所言：“改革没有万无一失的方案，不犯错误不可能，要争取犯小一点的错误，遇到问题就及时调整。这是有风险的事情。”(42)这两类风险中都有人为的因素，但都不是主要因素。因此，如果将问责的重点转向风险管理，那么就应该主要问结构之责、制度之责、政策之责、价值之责，而非个体之责。从当前的社会舆论来看，

普遍将批评的矛头集中于被问责官员的复出，可谓是抓错了重点。如果没有结构、制度、政策、价值层面的变革，风险不会减弱，突发事件会依然故我，即使被问责官员不复出，也无法从根本上降低政府所面临的危机。 由此看来，方向正确的问责也是应急管理延伸到危机管理、再向前追溯到风险管理的动力之源，是“三位一体”战略治理的核心环节。这里强调不能以对个人的问责来简单代替问责的其他层面——结构、制度、政策、价值，并不意味着就要放弃对个人的问责，甚至必须从对个人的问责开始，否则，遑论其他层面的问责。 5.如何治理群体性事件

群体性事件是各类突发事件的重中之重。据统计，群体性事件数量从1994年的1万多起上升到2004年的74000多起，增加了6倍多，参与人数从1994年的73万人次上升到2004年的376万人次，增加了4倍多。(43)与此相应的是，群体性事件的规模也越来越大，动辄上万人，2008年贵州“瓮安事件”、2009年湖北“石首事件”和吉林“通钢事件”即是如此。 在自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件等四类突发事件中，群体性事件是社会安全事件的主体，并且常常同事故灾难紧密相连。根据推论3、推论4，群体性事件的社会风险积累最深，因此危机的严重程度也最高。从这个角度看，它最不适用于应急管理，而适用于风险管理。目前，群体性事件已被纳入政府综合化的应急管理体系之中，通过应急预案“横向到边”、“纵向到底”、“下基层”、“进社区”来强化基层政府的应急准备。这是当前必须采取的措施，但并不是最有效的措施，从根本上讲，对于群体性事件还得从源头治理社会风险。