土地一级开发模式及案例分析

招标底价包括土地一级开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的一定比例（北京市规定为8％）。

这种模式要求政府面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标权利。北京市目前在推行这种模式。这种模式引入了市场竞争机制，有利于发挥市场主体的作用，充分利用社会资源，减轻政府的一级开发压力，但政府对一级开发成本和开发进度难以有效控制，不利于政府控制市场地价和土地投放节奏，政府宏观调控土地市场的能力有所降低。同时，开发企业介入土地一级开发的原因，主要在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，容易在土地市场进行“招、拍、挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发，曲线拿地，在一定程度上有失二级市场的公平竞争。

二、我市城区土地一级开发试点情况

我市城区土地一级开发工作在省内起步较早。2006年市政府常务会议决定，我市市区从2007年1月1日起，全面实行净地出让，禁止毛地出让，我市正式启动城市土地一级开发工作。在学习、借鉴北京、武汉及省内合肥、芜湖等地市的做法基础上，我市在新区开发和旧城改造项目同时开展了一级开发的工作实践。代表项目是东部新城商务区碧桂园项目和老城区肉联厂项目。我市目前一级开发的运作模式是“政府主导、吸收社会资金参与”，属于政府主导型。目前尚未将企业作为一级开发主体。其特点是，市土地收购储备中心根据政府授权或委托，作为一级开发主体，通过收回、收购、征收等方式储备国有建设用地，并对储备土地进行一级开发，达到土地供应条件后再依法出让。在此模式下，又摸索了几种不同做法。总体来说，通过一级开发的实践探索，为保障经济发展用地做出了积极贡献，积累了一些成功经验，成效明显，但同时也暴露了体制机制上的一些缺陷和问题，有待进一步完善。

关于碧桂园项目一级开发模式。这是在新区开发上，通过招商引资，合作进行土地一级开发的成功范例。在市委、市政府的高度重视下，我市2007年通过招商引资，引进香港上市的碧桂园集团控股有限公司成功入驻安庆。根据市政府与碧桂园集团控股有限公司签订的土地一级开发合作协议，市土地收购储备中心代表政府作为一级开发主体，碧桂园集团控股有限公司作为一级开发合作伙伴，投资合作进行一级开发整理，整理成净地后，再依法进行招标拍卖挂牌出让。一级开发主体负责一级开发地块上的征地拆迁，一级开发合作方负责提供投资，同时负责一级开发地块的基础设施建设，在地块整理成净地后，收回投资并取得一定的投资回报。招拍挂出让时，一级开发合作方平等参与公开竞争。

关于肉联厂项目一级开发模式。这是在旧城改造上第一个试点项目。因肉联厂实施改制和厂区搬迁，根据市政府决定，市土地收购储备中心依照有关规定收回肉联厂原厂区的划拨土地使用权。为了使该地块达到净地出让条件，市土地收购储备中心对该地块组织实施一级开发。市土地收购储备中心在向市规划主管部门申请该地块一级开发规划条件时，因实施城市规划的需要，市规划主管部门将该地块周边长航处办公楼及社会居民楼一并划入一级开发范围。根据市规划主管部门批准的一级开发范围，市土地收购储备中心作为一级开发主体，对外发布招商公告，择优选择开发企业作为一级开发合作方，委托其承担拆迁补偿谈判、负责场地建（构）筑物拆除及场地平整、渣土清运等事项。市土地收购储备中心主要是对委托

事项执行情况进行监督，并负责拆迁补偿政策的制定，指导中标企业开展拆迁补偿谈判和签订协议等工作。中标企业负责落实一级开发资金，并根据委托合同，按时完成拆迁补偿谈判、签订协议等受委托事务，地块整理成净地后，按照合同约定收回投资，并取得一定的投资回报。招拍挂出让时，一级开发合作方平等参与公开竞争。

碧桂园项目一级开发模式和肉联厂项目一级开发模式代表了目前我市城区一级开发的主要模式，但在实践中，又产生了一些新的做法。主要特点是由市土地收购储备中心作为一级开发主体提供一级资金委托进行一级开发。主要区别有两点：在一级开发资金来源上，前者是向社会融资，后者是市土地储备中心自行组织资金；在委托对象上，前者是开发企业，后者是区政府或原土地使用权人。具体做法是：

一是委托区政府组织进行一级开发，提供一级开发资金并实行资金包干。如大观区西城改造项目，由市土地收购储备中心作为一级开发主体，根据市政府决定，委托大观区政府组织西城改造项目地块一级开发，并提供一级开发所需资金，由区政府包干，具体征地拆迁补偿由区政府负责。区政府在地块出让后，归还一级开发资金。

二是委托原土地使用权人进行全部或部分内容的一级开发，提供一级开发资金并实行资金包干。如安庆卫生学校、黄梅戏学校校区搬迁，由原土地使用权人自行拆成净地，或腾空交付。这种情况存在的主要前提是，原土地使用权人属于教育等财政拨款的事业单位，在土地出让金纳入基金预算管理、实行收支两条线政策之前，政府承诺按该地块出让成交价的一定比例返还用于新校区建设。一级开发资金从返还的土地出让金中抵扣。

此外，根据我市现行土地出让金分配体制，市经济技术开发区、大桥开发区、大观循环经济工业园、迎江工业园范围内土地使用权出让收入分别归市经济技术开发区管理委员会和辖区政府，开发区管委会和园区管理机构负责出让地块的拆迁补偿安置工作，拆迁补偿安置属于一级开发内容，因此，开发区管委会和园区管理机构实际上承担了该部分地块的一级开发主体的角色。

三、我市城区土地一级开发模式的分析

虽然我市目前一级开发模式实践中有多种做法，但总体上仍属于政府主导型。相对来说，碧桂园项目一级开发模式运作是比较成功的。吸引国内综合实力较强的开发企业合作进行一级开发，拓展了急需的建设资金渠道，解决了城市建设和发展过程中的资金瓶颈问题，同时政府主导征地拆迁，市、区政府高度重视，有关部门密切配合，在征地拆迁过程中更加注重社会效益，更加注重对被征地农民合法权益的保护，更加关注被征地农民的安置问题、就业和社会保障问题，最大限度地解决了征地拆迁难的这一现实课题。在碧桂园项目一级开发过程中，适逢我市进一步加大城市建设力度，市委、市政府成立了“双百”城市建设指挥部，各区政府也成立了相应机构。为推进东部新城商务区建设，市委、市政府专门成立了东部新城商务区建设领导小组。同时，市政府总结多年来城市建设征地拆迁工作经验，建立健全了拆迁认证工作制度，统一了城区范围内征地拆迁政策，为征地拆迁工作的顺利实施创造了良好的条件。征地拆迁工作由辖区人民政府作为责任主体，负责组织实施，辖区人民政府对征地拆迁补偿方案在调查摸底的基础上进行公示，市“双百”城市建设指挥部从有关部门抽调专人成立拆迁认证工作小组，对辖区人民政府提出的拆迁补偿方案进行抽查认证，增加了拆迁补偿工作的公正性、合理性和透明度，得到了多数被征地农民的理解的支持，较好地

处理了降低政府拆迁成本和保障被征地农民合法权益之间的矛盾，使安庆城市建设发展史上最大规模的拆迁工作在较短时间内完成，并且没有发生大的群体性上访事件，保障和促进了安庆的城市建设又好又快发展。

肉联厂项目作为旧城改造的第一个一级开发试点项目，在项目实施过程中，曾一度因长航处办公楼及社会居民楼拆迁补偿谈判较为艰苦，延误了一定的时间，但经过多方努力，目前项目进展顺利，即将进入招拍挂出让程序。通过招商形式，择优选择开发企业合作进行一级开发，由中标开发企业提供资金，并负责拆迁谈判等具体事务，解决了市土地收购储备中心资金及人力不足问题，但实践中，拆迁难仍是制约老城区一级开发的一个最为突出的问题。因为实施城市规划原因，市规划主管部门在出具收购、收回地块的一级开发规划条件时，一般都要扩大一级开发地块的范围，这从成片开发、改善市容市貌角度来看，是十分必要的，但规划扩大的范围，因为涉及的土地及房屋权属情况复杂，往往是拆迁难度最大的，而作为一级开发主体的市土地收购储备中心又缺乏有效制约手段，成为影响一级开发效率的关键因素之一。市土地收购储备中心虽然根据政府授权或委托作为一级开发主体，但自身协调能力有限；由于土地一级开发是近些年来才出现的新生事物，对其本质属性认识上并不完全统一，一些部门将市土地收购储备中心为主体进行一级开发，视同开发企业对待，因而未能有效形成部门联动机制，政府主导一级开发模式的优势，在实际操作环节尚未充分体现。一些被拆迁居民对中标企业受委托开展拆迁补偿谈判不理解、不支持、不配合。特别是在拆迁补偿过程中，历史遗留问题集中出现，诸如违法建设认定、土地及房屋产权性质、用途认定等许多棘手问题，政策性强，又比较敏感，职能部门不愿介入，处理难度较大。实践中一些被拆迁人抱着“以闹取利”的思想，漫天要价，甚至上访，市土地收购储备中心又缺乏有效手段解决，从而使拆迁工作难以顺利进行。因此，在解决拆迁难问题上，需要得到各有关部门的进一步支持。同时，从外地经验看，区级政府在旧城改造和新区开发的征地拆迁工作中，发挥了十分重要的作用，我市的区级政府在城市基础设施项目征地拆迁工作中做了大量工作，特别是近些年来，随着“双百”城市建设力度加大，区级政府支持拆迁工作成效明显，在很大程度上化解了城市化进程中的拆迁难问题，因此，在以城市道路为主的城市基础设施项目外的其他城市建设项目，包括一级开发项目的征地拆迁工作，区级政府的作用有待进一步发挥。完善和创新相关体制机制，发挥各部门和区级政府的作用，上下联动，形成合力，是破解旧城改造一级开发项目难题的关键。

由市土地收购储备中心委托区政府组织进行一级开发，提供一级开发资金并实行资金包干，有利于发挥区级政府在征地拆迁和城市建设中的重要作用，解决区级政府融资难问题，但在我市城市基础设施项目已统一实行拆迁认证工作制度的情况下，在土地出让金已纳入预算管理、实行收支两条线的情况下，包干制有可能造成市辖区之间一级开发项目拆迁补偿政策新的不统一、从而导致一级开发成本不统一。同时，市土地收购储备中心对区级政府借款，属于市与区的政府机构之间借款，市场化运作程度不够，刚性约束不够，可能导致区级政府还款欲望不强，进而可能导致资金占用成本较大，资金使用效率不高。

由市土地收购储备中心委托原土地使用权人进行全部或部分内容的一级开发，提供一级开发资金并实行资金包干，从实际操作看，主要是委托原土地使用权人进行拆迁补偿谈判工作，因为拆迁补偿对象多为原土地使用权人的单位职工，原土地使用权人实际承担部分拆

迁工作。这是针对个案项目的做法。在土地出让金收支管理政策出台前，政府承诺按一定比例返还出让金，原土地使用权人负责拆迁工作，并在土地出让后偿还市土地收购储备中心提供的一级开发资金。在土地出让金管理实行新的政策后，禁止土地出让金直接返还，委托原土地使用权人进行拆迁并提供一级开发资金，就面临资金回收风险。此外，委托原土地使用权人进行全部或部分内容的一级开发，从严格意义上讲，法律依据有所欠缺，因为根据城市房屋拆迁管理有关法规和政策，在城市国有土地上进行房屋拆迁，拆迁人必须办理相关审批手续；委托拆迁的，必须委托具有拆迁资格证书的房屋拆迁单位进行。而原土地使用权人实施拆迁时，并不具备相应的条件和资格。原土地使用权人只能承担拆迁谈判协助工作。 此外，按照现行市、区土地出让金分配体制，我市经济技术开发区、大桥开发区、大观循环经济工业园、迎江工业园范围内土地使用权出让金归开发区管理委员会或辖区政府，其土地使用权出让前带有一级开发内容的拆迁补偿安置等工作由开发区管理委员会或园区管理机构负责。但是，在实践中，园区管理机构也面临拆迁难问题，影响了一级开发效率的提高。不少地块急需出让，又不能按时拆成净地，通常采取在地块出让前，开发区、园区管理机构或区政府出具按期拆成净地承诺的做法，一旦承诺到期不能兑现，不能交付净地，又面临新的矛盾和问题。因此，开发区、园区管理机构一级开发工作有待探索有效途径，进一步加强。

四、完善城区土地一级开发模式的建议

我市城区土地一级开发模式，在学习、借鉴外地先进经验基础上，结合我市实际进行了实践探索。我市的一级开发实践表明，一级开发是一项十分艰巨的任务，为了确保我市土地供应的顺利进行，保障经济发展的用地需要，统一认识，完善一级开发体制机制，规范一级开发行为，加大一级开发力度，提高一级开发效率，是十分必要的。

一是坚持并完善政府主导型的一级开发模式。由于土地资源的特殊性，土地一级市场应当由政府垄断，发挥土地的调控功能，促进节约集约用地，保障经济发展用地，实现政府的宏观政策目标，因此，土地一级开发由政府主导，利大于弊。建议继续坚持政府主导土地一级开发的模式，在坚持的同时进行必要的完善，重点是要逐步提高市场化程度，待条件成熟时也可以建立企业主导等其他模式，以提高土地一级开发的效率和效益，但不宜完全交给市场。确定土地一级开发主体，要考虑到我市的经济发展水平，选择适合的方案。就我市而言，我市工业化、城镇化快速推进，新区开发和旧城改造任务十分艰巨，以开发企业为主体，目前条件还不具备，因为开发企业是企业行为，以经济效益为主要目标，容易偏离政府的社会目标，容易回到过去开发企业面临的拆迁矛盾较大、拆迁政策混乱、与被拆迁人矛盾难以协调、许多地块拆迁久拖不决、不能按时完成的局面。在一级开发有关法律、法规和政策逐步完善、拆迁政策逐步规范、监管手段到位的情况下，也可以试点由开发企业作为一级开发主体。

二是建立健全一级开发的协调机制和部门联动机制。随着净地出让制度的实施，市区范围内的国有建设用地均须实行净地出让，而要达到净地出让条件，必须实行一级开发。一方面，城市化、工业化快速推进，经济发展用地需求旺盛，一级开发的工作量很大，另一方面，一级开发需要投入一定规模的财力、人力、物力，而且还有开发周期，特别是市土地收购储备中心作为土地一级开发主体，在一级开发实施过程中，要面对原土地使用权人和房屋