集体土地上房屋征收补偿价值低估原因的分析

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集体土地上房屋征收补偿价值低估原因的分析

作者：凌学东

来源：《商业研究》2014年第11期

摘要：集体土地上房屋征收补偿价值被普遍低估，分析其一般原因，在法律、制度安排层面：一是相关规定空洞、矛盾、残缺，导致集体土地用益物权价值在征收补偿中被虚化，变相补偿方式遭审计否定；二是集体土地上房屋收益权价值在征收补偿中被有限认定，处分权价值无从体现，所有权价值被严重弱化；三是集体土地上经营性用房附带的就业利益、宅基地上房屋附带的物质层面与精神层面利益被边缘化。深层的利益根源在于地方财政高度依赖土地出让收入，即利益与权力双轮驱动的地方土地财政。 关键词：集体土地；房屋征收；补偿；低估；原因 中图分类号：DF529；D923.2 文献标识码：A

根据我国《土地管理法》，集体土地上房屋被征收是作为“地上附着物”补偿的，这或许缘于农村房屋在该法颁行时太过廉价而未引起关注。由于征占集体土地过程中存在大量农村房屋的拆迁补偿，其价值随城乡统筹发展而不断增长，已纳入城市规划区的“城中村”、城乡结合部的房屋尤其如此。现实中集体土地上房屋征收补偿价值总体被低估。其中有法律制度安排，征收的程序、技术设计等方面的原因，也有强势政府对土地财政的过度依赖而与民争富的利益因素的驱动。

一、集体建设用地及宅基地使用权价值在征收补偿中被虚化

实际上，在几乎所有的房屋征收中，真正的征收标的并不是当事人的房屋，而是房屋下面的土地。房屋不过是土地上的附着物而已。政府征收当事人的“破房子”的直接目的就是将其拆除，然后将房屋下面的土地转用作他途[1]。故集体土地用益物权的价值才是征收补偿的主角。《物权法》将建设用地使用权和宅基地使用权规定为用益物权，前者成立于国有土地和集体土地之上，后者仅成立于集体土地之上。尽管被赋予了法律名份且拥有物权凭证①，集体土地用益物权人却未能在征收补偿中获得相应的权利价值。

（一）“拆迁包干”变通补偿集体土地用益物权的尝试遭审计否定

征收集体土地的地方政府除补偿集体土地所有权外，对集体土地上房屋所有权人通常还会补偿土地使用权，只不过补偿标准多为地方政府核定的基准地价，它既非重置成本也非市场价格，与国有建设用地价格存在较大差距。倘若集体土地上房屋位于城镇规划区内，土地使用权