论对行政立法的监督

监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。这里应考虑几个问题：一是如果行政法规或规章出现了与宪法或法律相抵触的情况，由谁先提出的问题。本文认为，第一，权力机关可依职权主动提出。例如全国人大常委会如果发现国务院和国务院各部委所制定的行政法规、部门规章如果有与宪法或法律相抵触或违背的情况，可依职权主动撤销，地方各级人大常委会如发现地方各级政府发布的地方性法规有与宪法和法律相抵触时，也可依职权主动撤销。第二，行政相对方如果发现行政法规、地方性法规、部门规章与宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会、地方人人常委会进行审查。第二，国务院如果发现国务院各部委的部门规章与法律相抵触，可依职权主动撤销。二，针对已被撤销的与宪法、法律相抵触的法规、规章，已经依照该法规、规章作出的生效裁决，该如何处理。本文认为，如果该裁决已经执行，应作出继续有效的决定，如果还未执行，则应撤销原裁决，重新处理。

4.2

行政机关对行政立法的监督

上下级行政机关除了行政关系，还有监督与被监督的关系，上级行政机关当

然地享有对行政立法的监督权。在行政系统内部，监督行政立法活动的主体是国务院和省级人民政府。宪法第89条规定：“国务院有权改变和撤销不适当的部门规章和地方政府规章，省、自治区的人民政府有权改变和撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。对于“不适当的规章”的含义，《立法法》第87条规定了五项不适当的规章，即为超越权限的；违反上位法的；规章之间对同一事项规定不一致的；经裁决应当改变和撤销一方的规定；规章规定被认为不适当的；违背法定程序的。目前我国行政机关的自我监督通过以下方式实现：（1）改变和撤销。（2）备案和审查。然而长期以来行政机关的自我监督一直不尽人意，改变和撤销并没有真正运行起来，往往是该改变的没有改变，该撤销的没有撤销，批准备案制度也不够完善，行政机关的监督有“自己作自己的法官”的局限性。

4.3

司法机关对行政立法的监督

对行政立法的司法监督主要是指法院作为掌握司法权的司法机关，对行政权

从事立法活动进行制约与控制，《行政诉讼法》第53条规定，人民法院审理行政案件参照国务院部，委根据法律和国务院的行政法规，决定和命令制定，发布的规章以及省、自治区、直辖市的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定和发布的规章。行政诉讼法规定人民法院在审理案件时参照使用规章，因此，人民法院在审理行政案件时，就要对规章进行司法审查，审查其是否合法有效、是否越权、是否违反法定程序。人

民法院通过审查，认为如果相应的行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应的行政机关或上级行政机关、人民代表大会提出撤销或改变的建议。在行政诉讼过程中，人民法院如果发现规章与宪法，法律，行政法规相抵触，可以不予适用。

5 我国行政立法监督体制存在的问题

5.1

权力机关在行政立法监督中不积极履行职责，且工

行政立法监督体现着监督权对行政权的制约，其效果如何，一方面取决于监

作缺乏独立性

督一方的地位与实际权力的大小，另一方面取决于监督方的工作积极程度。然而在实践中，全国人大常委会很少积极主动地履行监督职责，并未进行有效的监督；我国虽然明确规定了权力机关的监督主导地位，但由于权力机关缺少必要的独立性和相应的权力，使其监督力度往往难以达到预期目的。

5.2

行政机关缺失独立监督职能，重政绩轻法治

由于存在权利和利益的一致性，致使监督缺乏独立性和实效性。在行政立法

不符合法律规定时，对行政立法机关具有监督权限的上级行政机关，出于辖区或部门政绩以及便于工作开展等方面的考虑，并不行使或者不有效行使对下级行政立法机关的行政立法监督，导致重政绩轻法治，使原本作为我国行政立法监督重要主体的行政机关，缺失了对下级行政立法活动的监督职能。

5.3

司法机关对行政立法的监督无据可循，无法可司

目前行政立法监督的司法主体由政府法制机构充任，而法制机构以立法为主

要业务，同时作为协助行政首长办理法制事项的内设机构，不具有基本的独立性，难以担当监督行政立法的重任。

我国缺乏关于行政立法监督的专门法律法条，致使独立的司法机关无法根据现有法律法规进行行政立法监督和行政立法监督的执行。司法机关的一切活动都以法律为准绳，并且具有强制效力，致使司法机关根据权力机关或公民要求，欲对行政立法活动进行有效监督的时候，只能参照其他根本大法内容中关于行政立法及行政立法监督的若干条文，缺乏监督的权威性和实效性，从而不能对行政立法活动进行有效的监督。

5.4

行政立法监督主体不广泛，缺少具体监督形式，公

我国目前还没有统一的授权法，故而没有建立真正完善的法律监督体系。对

民参与有限

于这些法条授权，由于没有具体而详细的规定细则，缺乏可操作性，因而在实际中很难起到监督作用。而仅靠权力机关的监督，力度有限，不能达到很好的监督行政立法活动的效果。这致使权力机关对行政立法的监督有时出现两个权力机关同时对同一行政立法行为进行监督或是一个行政立法行为得不到任何一个权力机关的监督。

中国的人治观念根深蒂固，民主监督行政的观念仍很淡薄。而人民参与的实质是以权利制约权利，而民主参与能加强民主监督的有效性，对防止腐败也有一定效果，但是，我国的行政立法监督民主参与度不高，导致监督出现诸多问题。

6 行政立法监督体制的完善措施

6.1

制定完备授权法、完善批准制和委员会制度，强化

颁布授权法，是通过立法的形式，把权力机关对行政立法单位的授权完全建

权力机关的监督智能

立在法律框架之内。

国务院制定行政法规应当报全国人大常委会批准；国务院各部委制定规章应当报国务院批准；地方政府制定地方性法规应经地方人大常委会批准。但在实践中出现了不经审查就批准，监督制度形同虚设。因此应完善批准制度，使之真正起到监督作用。在我国，可在全国人大之下设立一个专门委员会，专门负责对行政立法的具体监督工作。委员会的成员分别具体负责从立法主体、立法程序、立法权限、立法范围等各方面的监督。对于行政法规和地方性法规，如果出现同宪法、法律相抵触的情况，可提请全国人大常委会撤销；对部门规章，可提请国务院撤销。

根据我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的决定、命令。宪法和法律赋予立法机关广泛的监督权，但实际上只是授权，却无具体的保障措施，形成了权利机关对行政行为的监督有权无法用的局面。因此我们应该明确授权的范围、所授之权的目的、条件、方式、原则和程序。从而保障行政立法在立法机关的标准下进行。

6.2

重视和强化行政机关内部的监督

将行政立法活动以及行政立法监督活动和合法性和有效性，以及公民监督意见的反馈情况和采纳度，纳入政绩考评范畴，使行政立法活动不再被误划入行政活动范畴，行政立法监督权力也能有效开展和执行，使行政机关的行政立法监督主体地位得到充分体现。

6.3

制定相关法律，发挥司法机关的监督职能

司法机关要进行行政立法监督，是建立在有法可依且法律支持的前提上，只

有通过广泛的、科学的理论研究和论证，根据我国的具体情况，制定行政立法监督的国家根本大法或专门性法律，才能使行政立法监督活动真正做到有法可依。

在制定行政立法监督相关大发的过程中，要将司法监督制度确立并完善，使行政立法活动在相对强制力的监督下进行，违法的行政立法活动也将被强制废止，相关责任也能被追究，从而从强制力层面保障了国家法律的尊严和统一。

6.4

拓宽行政立法监督渠道，加强行政立法监督的民众

行政立法的一个重要原则是相对方参与原则，立法要走群众路线，而监督也

参与

要走群众路线。充分保障公众对行政立法监督的参与权，拓展渠道，在参与者就行政立法事项提出意见观点时，要给予充分重视，行政立法监督的各种方式才能真正做到成熟和完善。

《立法法》规定行政机关“可以采取”而不是“必须采取”听证方式，因此要将听证制度确立为“有异议即举行听证”的行政机关行政立法必须遵循的强制性程序，行政机关在行政立法过程中是否采取听证形式不能只取决于行政机关的自由裁量。这样，公众的听证权利才能得到切实保障，此外，公众参与后所提出的各种意见能否被行政机关采纳，也应该通过出台相关规定和后续跟踪式的监督，来确保公民参与行政立法监督的行为真正起到了监督效果，真正对行政立法活动起到了来自公民社会的有效监督。

7 论行政立法的公众参与

7.1

我国公民参与行政立法现状分析

中国几千年传统文化的巨大影响使得我国公众的权利意识和法律意识比较

7.1.1 公民参与行政立法意识淡薄

淡漠,老百姓对法律存有一定的畏惧心理。在立法方面,改革开放以来,大量的法律、法规纷纷出台,这降低了人们对法律的信任。