财政学（第六版）参考答案

为市场主体服务和创造良好发展环境上来。坚持实行政企分开，将政府不该办的或者市场能够办的事情交给市场来办，加快投融资体制改革，确立企业投资主体地位，行政审批制度走向制度化和规范化。因此，从完善市场经济体制的角度思考，我国的财政收入规模不宜过大，目前过快的提升速度应适当加以调节，使财政收入规模控制在适当的空间。

所谓社会主义市场经济体制是要使市场在资源配置中发挥基础性作用，简要地说，就是凡是市场能做而且可以做好的事情，都交给市场去做。我国市政公用事业市场化改革的制度创新，是一个很有借鉴意义的例证。从经济理论上讲，城市基础设施是一种准公共物品。长期以来，我国城市基础设施和公用事业建设都是国家包办，有财政投入，有国债资金投入，也有以国有企业为主的投入，而投入不计成本，不计盈利，亏损由政府补贴。2002年国家建设部颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式参与市政公用设施建设，形成多元化的投资结构，并强调对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，公开向社会招标选择投资主体；允许跨地区、跨行业参与市政公用企业的经营，采取社会招标形式，选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营；逐步建立和设施以城市道路为载体、道路养护、绿化养护和环境保洁的综合承包制度，提高养护效率和质量。众所周知，城市公用事业是一种公共服务性行业，经营得好也只应保本和微利，是否可能吸引民间投资呢？其实，民间投资的特性不只是追逐高利，而且更注重投资的安全性，而城市公用事业投资的风险很小，不愁没有市场，只要保持参照银行长期贷款利率水平的微利并给予必要的补贴，就足以吸引民间投资。民间投资参与多了，自然就可以削减政府投资，但这里的关键是转换政府的角色。过去政府是直接的投资者和经营者，又是管理者和调控者，集运动员和裁判员于一身，现在主要是管理者和调控者，政府的职责主要是制定符合市场经济运行的法规和政策，明确产权关系，公布招标法，确定合理价格（收费）与回报的关系，建立必要的补贴机制，实施有效的管理和监督等。

（3）调节财政收入规模的关键在于调节财政收入增长弹性和增长边际倾向。财政收入规模是以财政收入占GDP的比重来表示的，而每年的财政收入规模是由财政收入增长弹性和增长边际倾向决定的。我国财政收入增长弹性和增长边际倾向的变化是不规则、不稳定的。总的来说，增长弹性和增长边际倾向与财政收入占GDP比重呈正向关系，1979年增长弹性和增长边际倾向陡降，财政收入占GDP比重下降了2.85个百分点，1996年以后增长弹性和增长边际倾向持续上升，财政收入占GDP比重也持续上升。

（4）坚决取缔乱收费，继续税费改革，控制预算外收入增长。根据2000年数据计算，可计算的预算外收入占全部政府收入的32.3%，占财政收入的38.8%，对预算外资金，一是要加强“收支两条线”管理，切实纳入预算控制之内，二是继续进行税费改革，将可以规范为税收的收费纳入预算内。还要继续清理整顿没有确实统计数字的制度外收入，增加税基，保证税收的合理增长。

（5）对现行税制和税收政策继续有增有减的结构性调整。预算内财政收入主要来自税收收入，而近年来税收收入的快速增长带来了财政收入的快速增长，对近几年税收的快速增长必须有清醒的认识。我国税收收入占GDP 的比重变化的趋势，同样是在改革开放初期一路下滑，从1996年开始转为上升，这种恢复性上升也是正常的，但随后直线上升，每年几乎上升1个多百分点，这种超常增长现象不能视为一种规律性。税收增长率与GDP增长率之间的弹性系数，从1997年增长弹性系数开始大于1，1998－2002年5年间平均为2.43 （2001年高达2.96），看来这种超常增长的势头短期内不会减退，这个弹性系数显然偏大，不应当也不可能长期继续下去。因为税收增长大幅度超出GDP的增长是一定时期特有的现象，而不是普遍规律。当我国市场经济体制基本建成，经济发展走向健康稳定增长，税收征管趋于完善和规范，税收与GDP将趋于同步增长，即税收收入主要依靠经济增长带来的自然增长，税收占GDP的比重将趋于相对稳定。但是，根据目前的政治经济形势又不适于实行全面减税政策，最佳途径是对现行税制进行有增有减的结构性调整。有增有减的结构性调整不是全面的减税政策，可以通过税基和税率的调整达到适当控制税收大幅度增长的目的。

（6）兼顾“以收定支”和“以支定收”方针，规范政府与市场关系，确定财政收入规模的合理区间。从上面的分析可知，一个国家的财政收入规模受经济的、政治的、社会的以及历史文化和特殊国情各方面多种因素的影响，不可能用一个简单的数字来确定，而是必须全面考虑各种影响因素的综合作用。我国从古至今，一向存在所谓“以收定支”还是“以支定收”的争论，这种争论犹如蛋生鸡还是鸡生蛋的争论一样，不会有任何结论，也无助于解决合理的财政收入规模问题。其实，收与支是矛盾统一的两个方面，不存在谁决定谁的问题，而是相互制约、相互牵动的关系，以收定支和以支定收不是绝对的，二者都是一定时期和一定条件下的政策问题。比如，在计划经济时期，一切取决于统一的计划，所以执行以收定支、略有结余的方针，在预算安排上不允许打赤字，是无可质疑的。改革开放以后，进入由计划经济体制向市场经济体制的转轨时期，在经济体制转轨时期的一个核心问题是要合理处理政府与市场的关系，这样就需要先调整好政府与市场的关系，在此基础上确定财政支出规模，而后再确定税收的负担水平；当税收制度和税收征管走向法制化和规范化之后，税收收入规模又反过来制约财政支出规模。

从总体上看，我国长远的经济发展战略、目前的经济发展水平和当前的方针政策，同时以纵向对比和横向对比作为参照值，是确定我国合理财政收入规模的主要依据。我国虽然仍是一个发展中国家，但我国是一个大国，人均收入已经达到中等收入国家水平，目前又处于奔向全面小康的快速发展时期，因而我国财政收入规模适当高于发展中国家的平均水平是必要和可能的，但又不应高出我国计划经济时期的水平（如1978年的31.2%）和发达国家较低水平的国家美国的水平，如加入社会保障收入为 35%左右。由此判断，我国财政收入规模可定为30%上下的区间为宜，如果加入社会保障收入则最高不宜超过35％。

4.为什么说经济发展水平和技术进步对财政收入规模起决定作用?

答：财政收入规模大小和财政收入增长速度是由经济、政治、社会以及历史文化传统等多种因素综合决定的，但从根本上说，首

先还是受经济条件的制约和影响。这里所讲的经济因素，既是决定一个国家长远的财政收入规模的基本因素，也是影响一个国家的财政收入规模稳定在一定的水平上而在一定区间内上下波动的主要因素。这些条件包括经济发展水平、生产技术水平、收入分配体制和价格水平等，其中最主要的是经济发展水平和生产技术水平。

经济发展水平反映一个国家的社会产品的丰富程度和经济效益的高低。经济发展水平高，社会产品就比较丰富而且其净值——国民生产总值就多，一般来说，则该国的财政收入总额较大，占国民生产总值的比重也较高。当然，一个国家的财政收入规模还受其他各种主客观因素的影响，但有一点是清楚的，就是经济发展水平对财政收入的影响表现为基础性的制约，两者之间存在源与流、根与叶的关系，源远则流长，根深则叶茂。

从世界各国的现实状况考察，发达国家的财政收入规模大都高于发展中国家；而在发展中国家中，中等收入国家又大都高于低收入国家，绝对额是如此，相对数亦是如此。再从几个发达国家的历史发展的纵向比较来看，英、法、美三国1880年全部财政收入只相当于国民生产总值的10%左右，到20世纪80年代已上升为20%～40%。上述资料证明了一个我们曾反复强调的财政原理：经济决定财政，没有经济不发达而财源可以丰裕的。

生产技术水平也是影响财政收入规模的重要因素，但生产技术水平是内含于经济发展水平之中的，因为一定的经济发展水平总是与一定的生产技术水平相适应，较高的经济发展水平往往是以较高的生产技术水平为支柱。因此，对生产技术水平制约财政收入规模的分析，事实上是对经济发展水平制约财政收入规模的研究的深化。简单地说，生产技术水平是指生产中采用先进技术的程度，又可称为技术进步。技术进步对财政收入规模的制约可从两个方面来分析：一是技术进步往往以生产速度加快、生产质量提高为结果，技术进步速度较快，GDP的增长也较快，财政收入的增长就有了充分的财源；二是技术进步必然带来物耗比例降低，经济效益提高，产品附加值所占的比例扩大。由于财政收入主要来自产品附加值，所以技术进步对财政收入的影响更为直接和明显。因此，促进技术进步，提高经济效益，是增加财政收入的首要的有效途径，在我国更是如此。

5.如何判断我国自改革开放以来分配体制和分配格局变化对财政收入增长趋势的影响？

答：政府的分配政策和分配体制是制约财政收入规模的重要因素。经济决定财政，财政收入规模的大小归根结底受生产发展水平的制约，这是财政学的一个基本观点。经济发展水平是分配的客观条件，而在客观条件既定的条件下，还存在通过分配进行调节的可能性。所以在不同的国家(即使经济发展水平是相同的)和一个国家的不同时期，财政收入规模也是不同的。分配体制和政治体制的集权和分权关系有直接的联系，比如英、法两国的财政收入规模之所以较高，是由于政治体制倾向于集权，瑞典等北欧国家的财政收入规模之所以最高，是因为这些国家由政府包办的社会福利范围最大，而美国之所以相对较低，是因为美国为联邦制，政治体制倾向于分权，而且政府拨付的社会福利费水平较低。

我国改革开放初期，财政收入占GDP的比重出现逐年下滑的趋势，直接导因是经济转轨过程中GDP分配格局的急剧变化。当时GDP分配格局变化的显著特征是向居民个人倾斜，而改革初期这种倾斜带有补偿性质。过去在计划经济体制下，分配模式是“先扣除，后分配”，实行低工资、低收入制度。当时，财政收入占GDP比重最高年份曾高达39.3%(1960年)。变化是从1979年开始的，当年，同时采取了三大措施，即大幅度提高农副产品价格，提高职工工资水平，对企业减税让利。三大措施的实施对财政收入产生了巨大影响，1979年、1980年两年财政收入平均只增长1.2%，财政收入占GDP的比重急剧下降。1980年比1978年下降了5.6个百分点，是下降幅度最大的一年。此后继续实行减税让利政策，财政收入占GDP的比重继续下滑。

GDP分配格局变化的原因是复杂的，是国民经济运行中各种因素综合作用的结果。首先是经济体制转轨的必然结果。分配体制和分配模式是由经济体制决定的，过去在计划经济体制下的统收统支体制，显然是和市场经济体制不相称的，经济体制转换带来分配体制的转换是必然的。实际上，我国经济体制改革是以分配体制改革为突破口的。实践证明，分配体制的改革促进了经济体制的改革，促进了经济的快速增长。问题在于，一开始步子迈得大了一些，有序性差了一些，以后在较长时期内继续减税让利，政府也曾做过一些调整，但多是临时性、非规范性措施，没有从根本上加以解决，直到1995年财政收入占GDP的比重一直是下滑趋势。1993年中央采取整顿措施以后，财政收入占GDP的比重才相对稳定，到1996年开始停止下滑，1997年开始回升。其次，GDP分配向个人倾斜，财政收入比重的不断下滑，与分配制度不健全以及分配秩序混乱有直接关系。党和政府的分配制度和分配政策是明确的，即以按劳分配为主，多种分配形式并存，效率优先，兼顾公平，保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。但在改革过程中，特别是在改革初期，对这个分配政策的贯彻不是十分有力。居民收入可分为两部分：一是制度内收入或称正常收入，主要是工资、奖金、经营收入和财产收入，这部分收入特别是工资收入还处于相对平均状态；二是制度外收入，即所谓灰色收入和黑色收入，这部分收入的特征是透明度差，通过哪些渠道，采取哪些形式，比重有多大，情况是若明若暗。例如，大家都说通过利用价差、利率差、汇率差、投机证券、权钱交易而致富的人不少，但这些收入带有很大的隐蔽性。后一部分收入的急剧增长，是居民收入差距急剧扩大并形成分配不公的主要原因，而且通过再分配进行调节的难度很大。

从以上分析可以看出，在经济体制改革中调整分配政策和分配体制是必需的，但必须有缜密的整体设计，并要考虑国家财政的承受能力。改革伊始以至于以后多年来对分配政策和分配体制的调整缺乏有序性，存在过急过度的弊病，削弱了财政的宏观调控能力，造成资金分散与保证国家重点建设的严重矛盾。因此，从1993年开始在提高经济效益的基础上，整顿市场秩序、调整分配格局、适当提高财政收入占国民收入的比重，是当时深化改革中应有的课题。

6.如何分析价格与财政收入的关系?

答：财政收入是一定量的货币收入，它是在一定的价格体系下形成的，又是按一定时点的现价计算的，所以由价格变动引起的GDP分配的变化也是影响财政收入增减的一个不容忽视的因素。针对我国曾一度出现物价上涨幅度较大的情况，学术界曾讨论财政收入的“虚增”或名义增长而实际负增长的问题，它实际上就是指由物价上涨导致的财政收入的“贬值”现象。

价格变动对财政收入的影响，首先表现在价格总水平升降的影响。在市场经济条件下，价格总水平一般呈上升趋势，一定范围内的上涨是正常现象，持续地、大幅度地上涨就是通货膨胀，近年我国也出现物价持续下降的情况。随着价格总水平的上升而财政收入同比例地增长，则表现为财政收入的“虚增”，即名义增长而实际并无增长。在现实经济生活中，价格分配对财政收入的影响可能出现各种不同的情况。我国物价对财政收入的影响突出地表现在通货膨胀时期，近年物价下跌则成为制约财政收入增长的一个因素。在分析中，可以通过GDP的平减价格指数消除价格对财政收入的影响，求出实际财政收入增长率并与名义财政收入增长率对比。

在价格波动较大的年份，就会出现财政收入名义增长和实际增长的背离。我国曾有三个时期发生财政收入名义增长和实际增长的严重背离：1984年和1985年，1993年和1994年，名义增长率显著高于实际增长率；1998年和1999年情况则相反，实际增长率高于名义增长率。

只有因物价上升形成名义增长而无实际增长的情况下，财政收入的增长才是通过价格再分配机制实现的。因此，这时的财政收入的增量通常可分为两部分：一部分是GDP正常增量的分配所得；二是价格再分配所得。后者即为通常所说的通货膨胀税。在许多经济发达的西方国家，过去长期实行赤字财政政策，并通过市场机制形成有利于国家的再分配，所以“通货膨胀税”是国家财政的一项经常性的收入来源。在我国的社会主义经济制度下，则要进行具体分析。通货膨胀是一种货币现象，即流通中实际的货币量超过客观必要量。从宏观上分析，过多的货币量是由财政赤字和信用膨胀两条渠道共同形成的，而且信用膨胀也可能是主要原因。如果财政赤字不是通货膨胀的主要原因，那么财政在再分配中就会有得有失，而且可能是所失大于所得，即财政收入实际下降。

决定价格对财政收入影响的另一个因素是现行税收制度。如果是以累进所得税为主体的税制，纳税人适用的税率会随着名义收入增长而提高，即出现所谓“档次爬升”效应，会随着名义收入下降而降低档次，从而财政在价格再分配中所得份额将有所增减。如果实行的是以比例税率的流转税为主体的税制，这就意味着税收收入的增长率等同于物价上涨率，财政收入只有名义增长，而不会有实际增长。如果实行的是定额税，在这种税制下，税收收入的增长总要低于物价上涨率，所以财政收入即使有名义增长，而实际必然是下降的。我国现行税制是以比例税率的流转税为主，同时曾经对所得税的主要部分——国有企业所得税实行承包制，大体相当于定额税，因而某些年份在物价大幅度上涨的情况下，财政收入出现名义上正增长而实际上负增长，这与当时的税制有极大的关系。

价格总水平的变动往往是和产品比价的变动同时发生的，而产品比价关系变动以另一种形式影响财政收入。产品比价关系变动之所以会影响财政收入缘于两个原因：一是产品比价变动会引起货币收入在企业、部门和个人各经济主体之间的转移，形成GDP的再分配，使财源分布结构发生变化；二是财政收入在企业、部门和个人之间的分布呈非均衡状态，或者说，各经济主体上缴财政的税收比例是不同的；这样一来，当产品比价变化导致财源分布结构改变时，相关企业、部门和个人上缴的税收就会有增有减，而增减的综合结果就是对财政收入的最终影响。

7.试述收费不同于税收的特殊作用。

答：首先是收取使用费在弥补市场失灵方面，如矫正私人物品的外部效应上有特殊的作用。比如：假定某一工厂对周围的环境带来污染而又没有采取治理措施，那么，它的私人成本将小于社会成本，获取额外利润，政府使用费可以定在等于甚至高于额外利润水平上，则可以运用经济手段迫使企业治理污染，或者政府运用这笔使用费来治理污染。

其次是收取使用费有利于提高公共物品的配置效率。使用费遵循的是受益原则，谁受益谁支付，合情合理，同时吸收了价格机制的优点，至少要支付相当于成本水平的使用费，显示了提供特殊商品和服务的价格信息，有利于避免公共物品的过度需求，提高公共物品的配置效率。那么，当某一项收入既可以采取税收形式也可以采取收费形式时，如何合理选择呢？这可以根据政策目标和效率原则进行抉择。比如：如果公路使用费不是在全国统一征收，即有的公路收取使用费，有的公路不收取使用费，就会产生车主选择不收费的公路，甚至绕道而行，在这种情况下，则选择征收燃油税更有效率；如果财政收入奉行受益原则，则选择使用费更为公平，如果奉行支付能力原则，则选择燃油税更为公平；如果为了防止诱发滥收费现象，无疑，多采取税收形式更为恰当，等等。

8.试述我国预算外资金的现状及加强预算外资金管理的措施。

答：（一）预算外资金现状

我国建国之初实行高度集中的统收统支体制。进入第一个五年计划时期后，为了调动地方的积极性，开始把原来预算内的一部分收入放到预算外管理，国家财政资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外资金这个特殊范畴。十年动乱时期，预算外资金迅速膨胀，1976年已相当于预算内收入的35.5%。

1979年我国进入全面体制改革的新时期，对地方预算扩大了自主权，对企业放权让利，所以预算外资金的增长超过任何一个时期，已经成为经济运行的一个重要特点和问题，按当时口径统计的预算外资金的增长变化有以下四个特点：(1)预算外资金增长过快，1992

年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的1 107%，名副其实地成为国家的“第二预算”。(2)预算外资金历年增长速度均超过同年的GDP和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。(3)从预算外资金的结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。(4)由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。因此，预算外资金的迅速增长，已成为预算内收入占GDP的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。

1993年企业财务与会计制度改革前，国有企业折旧基金和税后留用基金夜包含在预算外收入之内，所以占财政收入的比重较大。1994年后国有企业折旧基金和税后留用基金不再作为预算外资金管理，预算外资金的范围相应缩小。同时由于清理整顿、加强管理，预算外资金收入的增速减缓，但进入“十五”时期，2000年的预算外收入仍占预算内财政收入的32.1%左右，但随后逐年有所下降。参见教材第208页表7-6。

随着预算管理体制改革的深入和加强对与暗算外资金的管理，预算外资金已经纳入预算管理的轨道。财政部门在银行开设统一的专户，用于预算外资金收入和支出管理。部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行“收支两条线”管理。

1997年以后预算外资金收入项目包括：行政事业性收费、政府性基金收入、乡镇自筹统筹资金、国有企业和主管部门收入和其他收入， 其中主要是行政事业性收费，2005年占全部预算外资金收入的69.6%。预算外资金主要用于基本建设支出、城市维护费支出、行政事业费支出、乡镇自筹统筹支出、专项支出和其他支出，其中行政事业费2005年占72.9%。农村税费改革后乡镇自筹统筹资金和支出将不再存在。我国预算外收支增长变化情况参见教材第208页表7-6。

(二)加强预算外资金管理的措施主要包括下列内容：

(1) 重新界定预算外资金的性质和范围。预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章收取、提取和安排使用的未纳入国家财政预算管理的各种财政性资金。国有企业提取的各项基金(包括税后留利)不再作为预算外资金管理；地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，作为地方财政固定收入，统一纳入地方财政预算后，不再列入预算外资金的管理范围；事业单位和社会团体通过市场获得的并不体现政府职能的经营服务收入，不作为预算外资金管理，但要依法纳税；将乡自筹和乡统筹资金明确纳入预算外资金管理。

(2)部分预算外资金纳入预算管理。为了完善财政预算分配制度，保证国家预算的完整性和统一性，从1996年起，将中央政府凭借政府权力取得的、在一定程度上具有“准”税收性质的政府基金或收费纳入预算管理，按规定专款专用，不得挪作他用，也不能用于平衡预算。

(3)严格控制行政事业性收费和政府性基金规模。各部门、各单位必须按规定的审批权限设立收费(基金)项目，不得越权收费和建立基金，否则按乱收费行为处理。

(4)建立预算外资金收支预决算制度。首先，各部门和各单位要按规定编制预算外资金收支计划和决算，报财政部门审批。其次，财政部门要在银行设立预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，即各部门和各单位取得的预算外资金收入要缴入财政专户，支出由各部门和单位按规定的用途安排使用，财政部门根据预算外资金收支计划从专户核拨资金。

(5)严格规定了预算外资金的使用范围：专用于公共工程和公共事业的基金和收费以及其他专项资金，要按计划和规定用途专款专用，由财政部门审核后分期拨付资金；用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面的支出，必须严格执行财政部门核定的项目、范围和标准；用于固定资产投资的支出，要按国家规定立项，纳入国家固定资产投资计划，并按计划部门确定的国家投资计划和工程进度分期拨付；用于购买专项控购商品方面的支出，要报财政部门审查同意后，按国家规定办理控购审批手续。

（6）积极、稳妥地推行税费改革。目前我国的政府收入既有预算内收入，又有预算外收入，而预算外收入增长又快于预算内收入的增长；既有税收，又有收费。此外，还存在“乱收费、乱罚款、乱摊派”形成的“制度外收入”。由此可见，目前我国的政府收入机制是不规范的，违背国家预算的法制化原则。所谓税费改革，就是将可以改为税收形式的收费改为规范化的税收，对应当保留的收费加以规范并加强管理，坚决取缔乱收费、乱罚款、乱摊派。因此，税费改革是清理整顿预算外资金、规范政府收入机制的一种有效措施，也是当前提高财政收入（指预算内）占GDP比重的重要途径。