财政学（第六版）参考答案

9.试述政府间转移支付制度的功能。

答：转移支付制度具有以下主要功能：（1）弥补纵向财政缺口。纵向财政缺口，是指由于中央收入占主导地位而地方又承担更多的支出责任所形成的地方财政的财政赤字，这种赤字要靠中央通过转移支付形式予以弥补。其中也包括地方财政上下级之间，上级财政（如省）对下级财政缺口的弥补。弥补纵向财政缺口，也称为纵向财政均衡。（2）弥补横向财政缺口。横向财政缺口，是指由于规范统一的收支划分方法，形成一些地方的收入能力不能满足支出需要的缺口，这种财政缺口也要靠中央财政（或上级财政）通过转移支付形式予以弥补。弥补横向财政缺口，也称为横向财政均衡。横向财政均衡是基于一种公平的价值观念，即一个国家的所有公民，尽管他们的贫富状况和居住地区不同，但都有平等的权利享受国家提供的最低标准的公共服务水平。因而弥补横向财政缺口的目标是均衡地区间的最低公共服务水平，保证各地区间具有大体均衡的最低公共服务水平，而不是解决地区间的经济发展水平的不平衡问题。这种横向公平不只是公平问题，而且是效率问题。如果不同地区之间的公共服务水平差距过大，就会发生人口向公共服务水平高的富裕地区的非正常流动，从而产生资源配置的效率损失。由于我国西部地区的公共服务水平明显低于东部地区，显然是形成“孔雀东南飞”的一个重要诱因。这里需要说明，纵向缺口和横向缺口产生的原因是不同的，前者来源于政府间收支划分的不对称，后者来源于不同地区公共服务水平的差距。但在实际生活中，二者是交织在一起的，不可能截然分开。因而在设计转移支付制度时，不必采取两种不同的转移支付方式，而采取无条件的均衡补助或拨款方式可以同时弥补两种财政缺口。（3）弥补地区性公共物品辖区间的外部效应。在由地方政府提供地区性公共物品的情况下，当这种公共物品的受益范围超出本地区而扩散或延及邻近的其他地区，从而邻近地区不承担任何成本可以同样享受这种公共物品带来的利益时，就产生了外部效应。诸如兴修水利、治理污染、防治病虫害以及兴办高等学校等，都可能发生效益的外溢问题。当地区性公共物品存在外部效应时，提供地区性公共物品的地区，可能只考虑本地区的利益，按照本地区的边际收益和边际成本相等的条件来决定供应量，而将外溢的收益排除在外，从而使实际供应量小于最佳供应量，导致社会资源配置效率的损失。发生这种情况时，只要上级政府给予一定的配套补助或拨款，弥补外溢收益的成本，就可以提高社会资源的配置效率。而配套补助或拨款的多少，要根据外溢收益和本地区收益的比例来确定，外溢收益越大，配套的比例就应当越大。（4）支持落后地区的经济发展。一个国家特别是一个疆土辽阔的大国，区域之间的经济发展是不均衡的，客观上存在着富裕地区和贫困地区的差别，而贫富地区的差别，又是与行政区划以及少数民族聚居地区相联系的。对于经济发达国家来说，均衡区域间的发展可能已经不是一个大的问题，但对一个发展中国家，特别是对一个多民族组成的大国来说，均衡地区间的发展则是一个发展战略性问题。因此，转移支付的功能，不仅在于通过一般均衡补助或拨款来弥补纵向财政缺口和横向财政缺口，而且还要通过规定用途的专项补助或拨款，支持落后地区经济的加快发展，均衡地区间的经济发展速度，并推动全国经济的更快发展。

10.何谓粘蝇纸效应？

答：粘蝇纸效应（flypaper effect）是一种对比转移支付拨款与减税二者对提供公共物品的不同效应的理论。所谓粘蝇纸效应，是指上级政府通过转移支付拨款可以“粘住”接受拨款的一级政府，使其不会将拨款用于增加个人收入，而是用于提高公共服务水平。转移支付拨款对地方支出的影响相当于给地方增加了一笔收入，这意味着转移支付降低了该地区的税收，这样，就可以反过来说，如果不采取政府转移支付办法，而是采取削减等额税收的办法，可以达到同样的效果。然而，实证分析证明，情况并非如此。美国经济学家爱德加·格雷利奇的研究成果表明，辖区成员的净收入每增加1美元可以使地方政府支出增加0.05～0.1美元，而1美元的转移支付拨款可以使地方政府支出增加0.4～1美元。比如，某地方通过政府转移支付得到100亿元，由于政府官员具有显示政绩的心理倾向，会将80亿元直接用于提高公共物品水平，会有20亿元转为个人收入，如果将这100亿元用于减税直接交给居民个人支配，则可能将70亿元用于增加个人收入，将30亿元用于政府提高公共物品水平，70亿元与20亿元的差距为50亿元，这就是粘蝇纸效应。

11.简述我国分税制改革的指导思想。

答：根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立，国务院决定从1994年1月1日起改革分级包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制预算管理体制。

预算管理体制的分税制改革是于1994年与工商税制改革同时并行的，两项改革是社会主义市场经济体制改革的重要内容。原来实行的财政包干体制虽然曾经发挥了一定的积极作用，但随着经济体制改革的深化，其弊端日益明显。在财政包干体制下，财政收入增量向地方倾斜，中央财政收入的比重不断下降，弱化了中央财政的调控能力；不利于全国统一市场的形成和产业结构的优化，带来地方政府的盲目投资和重复建设；各地包干方法各异，分配关系不够规范等。从总体上看，财政包干已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。1994年的分税制改革，充分考虑了我国的国情和当时的可能，并借鉴了国际通行的分级分税预算管理体制的有用经验，是一种符合我国当前实际的预算管理体制。

分税制改革的指导思想是：

(1)正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力。为此，中央要从财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。

(2)合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的预算约束。

(3)坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。分设国税局和地方税局，实行分级征管，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方部分，由国税局直接划入地方金库，地方税由地税局负责征收。

(4)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。首先要针对收入流失比较严重的状况，通过分税和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长。在目前的条件下，先把主要税种划分好，其他收入划分逐步规范化。作为过渡，原体制的补助、上解和有些结算事项继续运转。通过“存量不动，增量调整”的办法，逐步提高中央财政收入的比重，逐步调整地方利益格局。总之，通过渐进式、温和式的改革，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

12．简述分税制改革的基本内容。

答：分税制改革的基本内容如下： (一)中央与地方的事权和支出划分：

根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。中央主要是承担国防、武警、重点建设、中央单位事业经费和中央单位职工工资五大类支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品研制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品研制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费；价格补贴支出以及其他支出。

(二)中央与地方的收入划分：

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。1994年分税制改革对中央和地方收入进行了划分，之后在实施过程中又进行了局部调整。当时的划分和随后的调整情况如下：

(1)中央固定收入。1994年原方案包括关税及海关代征消费税和增值税；消费税；中央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)；中央企业上缴利润等。

关于外贸企业出口退税，原规定除1993年地方已经负担的20%部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。2003年10月对出口退税机制进行改革，改革后从2004年开始出口退税将由中央和地方共同负担，办法是以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央与地方按75∶25的比例分别承担。

(2)地方固定收入。1994原方案包括营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)和地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。

从2002年开始，改革原来按企业的行政隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。改革内容主要是：①分享范围。除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。②分享比例。2002年中央分享50%，地方分享50%；2003年中央分享60%，地方分享40%；2003年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。③基数计算。以2001年为基期，按改革方案确定的分享范围和比例计算，地方分享的所得税收入，如果小于地方实际所得税收入，差额部分由中央作为基数返还地方；如果大于地方实际所得税收入，差额部分由地方作为基数上缴中央；④跨地区经营、集中缴库的中央企业所得税等收入，按相关因素在有关地区之间进行分配；⑤中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方(主要是中西部地区)的一般性转移支付。

(3)中央与地方共享税种和共享收入。1994年方案原定的共享税种和分享比例是：增值税，地方分享25%；资源税，按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税，原定中央与地方(上海和深圳两市)各分享50%。

1997年以后，对证券交易税的分享比例曾进行几次调整。1997年调整为中央分享80%，地方20%；1997年将证券交易税由3%调高为5%，其中调高税率所增加的收入全部归中央，由此分享比例折算为中央88%，地方12%；2000年决定将证券交易税的分享比例分三

年最终调整为中央分享97%,，地方分享3%。即2000年中央91%，地方9%；2001年中央94%，地方6%；2002年中央97%，地方3%。如上所述，从2002年开始，所得税也改为中央与地方的分享税种。

(三)中央财政对地方税收返还数额的确定

按1994年制定的收入划分办法，原来属于地方支柱财源的消费税全部和增值税的75%上划给中央，如果不采取适当措施给予补偿，必然侵害地方的既得利益，并增加改革的阻力。为了保护地方既得利益格局，中央采取“维持存量、调整增量”，逐步达到改革目标的方针，为此制定了中央对地方税收返还的办法。税收返还数额的计算方法是：以1993年为基期，按分税后地方净上划中央的收入数额(消费税+75%的增值税－中央下划收入)作为中央对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。同时，为了确保地方的既得利益，不仅税收返还基数全部返还给地方，而且决定1994年以后的税收返还数额还要有一定的增长。增长办法是，将税收返还与各地区当年上缴中央金库的“两税”(消费税和增值税的75%)的增长率挂钩，税收返还的增长率按各地区“两税”增长率的1∶0.3系数确定，即各地区的“两税”每增长1%，税收返还增长0.3%。

税收返还计算公式： R＝C+75%V-S

式中R是1994年税收返还基数，C是消费税收入，V是增值税收入，S是1993年中央对地方的下划收入。 税收返还增长计算公式：

Rn=Rn-1+Rn-1×0.3×(C+75%V)n-(C+75%V)n-1/(C+75%V)n-1 Rn=Rn-1(1+0.3rn)

公式中Rn是1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还；Rn-1是第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn是第n年的“两税”增长率。

此外，还规定如果1994年以后上划中央的“两税”收入达不到1993年基数，相应扣减税收返还数额。由于“两税”属于中央税，由国税局征收，所以这种关于“增长”和“扣减”的规定的目的是将“两税”的增长和地方的利益联系起来，更有利于促进各地方关注“两税”的增长。

(四)原体制的处理

为顺利推行分税制改革，在1994年实行分税制以后，原体制的中央补助、地方上解及有关结算事项暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。当时规定地方1993年承担的20%部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。

13.简述我国分税制有待完善的问题及完善的措施。

答：中国分税制改革是采取整体设计、逐步推进的方式进行的，通过多年的运行已初见成效，但需要总结实践经验，进一步深化。进一步完善的基本思路是，对目标模式有关问题进一步明确，同时对现行具体制度进行微调，加快向目标模式推进的步伐。

(1)进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责。政府与市场关系是经济体制转换的根本问题，也是实行分级预算体制的前提条件。这里包含三个层次的内容：一是总体上的政府与市场的关系，也就是政府职能转变问题。关于政府职能的转换，在我国有关经济改革文件中有原则性的界定，但在市场体制下，市场干什么，政府干什么，对实行分级预算体制来说需要将原则具体化。二是各级政府事权的划分。上面曾指出，事权划分的基本依据是公共需要的层次性和集权与分权关系。其中有些事权的划分是十分明确的，如国防基本属于中央事权，但大部分事权则是交叉的。如基础设施、文科卫、支农等事业是各级共有的职能，而规范的分级预算体制要求以法律形式具体化，力求分工明确，依法办事。另外，我国分税制关于各级政府事权的划分只是中央与省一级的事权划分，而对省以下各级的事权没有明确的规定，所以省以下的收入划分和转移支付就缺乏明确的依据。三是各级预算主体支出职责的划分。一般来说，应遵循事权与财权相一致的原则，但在具体事项上则不一定完全一致。如国防费属中央支出，但某些由地方执行的战备费也可能列入地方支出；地方公教人员工资可以列为地方支出，也可以列为中央支出，垂直下达。总之，在事权划分明确的前提下，仍要求对支出职责细化，特别是在中央与地方间有交叉的支出、跨地区性支出、具有外溢性的支出时，力求边界清晰，避免混淆不清、相互干扰。各级政府事权划分和各级预算主体支出职责的划分，集中体现经济体制与政治体制的结合，清晰而明确的划分，既包含利益分配，也包含权利的分割，短期内难以达到完善的境地，只能随着经济体制改革和政治体制改革的进程逐步达到目标模式。

(2)逐步调整和规范收入划分。1994年分税制改革与工商税制改革是同时配套进行的，基本上是按现行税制的税种划分收入，并已形成接近于目标模式的分配格局。但某些收入划分并不符合规范原则，随着经济体制改革的深化，仍需不断调整。例如，按行政隶属关系划分企业所得税收入不符合政企分离原则，而且随着企业重组、合资、联营以及股份制等跨所有制组织形式的迅速发展，越来越不能适应新形势的要求；凡属于税源普及全国或具有高度调节功能的税种划归中央税是分税制的通则，个人所得税和固定资产投资方向调节税均属于这类税种，而当初将这两种税划归为地方税种只能视为权宜做法。上面已经说明，2002年已经将企业所得税和个人所得税调整为中央与地方分享的税种，固定资产投资方向调整税已经暂时停征。另外，分税制与税制是密切相连的，税制调整了，分税及其相应的收入划分也必须随之调整。如作为我国主体税种的增值税，由目前的生产型转为消费型并扩大征收范围是一种必然趋势。一旦调整增值税税制，税基和税率都要有所改变，就要求收入划分随之调整。通过税制调整健全地方税系也应列为分税制进一步完善

的一项重要目标。从当前的税制结构看，地方税种还不健全，收入水平不高，自给率偏低。从分税制运行实践来看，营业税已成为地方的主体税种，城市维护建设税也是地方收入的重要来源。此外，将房产税、车船使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等归并为统一的财产税，有望成为地方的主体税种。

(3)完善转移支付制度是进一步完善分税制的重点。分税制改革的一个重要目标是通过增量调整适当提高中央财政收入占全部财政收入的比重，而增加的中央收入主要用于两个方面：一是用于适当提高中央财政支出的比重；二是用于增加对地方的转移支付，均衡地方间的公共服务水平。实行分税制之后，转移支付制度在不断走向规范和完善，但从运行结果来看，仍然存在两方面的问题：在纵向平衡方面，中央支出的比重不仅没有提高，反而略有下降，由1993年的23.3%下降到2001年的19.4%，一般为20%左右。如果参照教材364页表13-2从国际比较来看，仍然过分偏低，如最低的加拿大为34%，美国为49%，印度为54%。当然，从分税制原理上说，一般模式是收入主要集中于中央，支出责任主要下放到地方，而且我国是一个地域辽阔的多民族大国，中央支出比重适当低一些也是适应我国国情的，但过分偏低，也不利于通过财政支出对政治经济的直接调控。在横向平衡方面，转移支付并没有制止地方间公共服务水平差距的扩大。全国按地方财政供养人员计算的人均财力2001年比1994年增长131%，其中东部地区增长155%，中部地区增长117%，西部地区增长98%。2001年中、西部地区人均财力分别为东部地区的46%和49%，都不及东部地区的一半。转移支付之所以难以实现预期的目标，是和转移支付制度存在先天的制度性缺陷有直接关系。首先，多种转移支付形式并存，还不够规范。目前的转移支付形式有自上而下的税收返还、体制补助、结算补助和专项拨款等，还有自下而上的地方上解，形式多样，不够规范，透明度较差，人为操作因素较大，政策性调节较弱，因而可以考虑根据多年运行的实际情况加以归并，比如统一归并为“税收返还”，减少人为因素，增强政策调节的内涵。其次，当前自上而下的转移支付中的主要部分是税收返还，因而关键还在于完善税收返还制度。设置税收返还的初衷是为了维护既得利益，减少改革的阻力，以实现“存量不动、调节增量”的政策目标，但税收返还机制今天反过来则成为进一步改革的阻力。从纵向关系来看，税收返还机制在账面上大幅提高了中央收入的比重，但又原封不动地返还回去，并没有增加中央的实际收入，也不能发挥转移支付的政策调节作用。从横向关系来看，由于各地区的税收返还基数不同，税收返还增长机制明显有利于富裕地区，因而成为助长地区间财力差距不断扩大的重要原因，从而加大了中央对贫困地区转移支付的负担和难度。从转移支付制度原理来说，税收返还实际上是维护既得利益的“基数法”的延续，而规范的转移支付制度要求逐步过渡到按客观因素测定标准收入和标准支出，但只要维护既得利益的税收返还存在下去，就不可能完全实现规范的转移支付制度，因而逐步减少税收返还应是进一步完善转移支付制度的必要方向。比如，为了解决民族地区财力不平衡问题，2002年将民族地区增值税环比增量80%的一半按来源地直接留给民族地区，另一半连同中央财政安排的资金按因素法分配，那么是否可以考虑将经济发达地区的税收返还由目前的保证“两税”增长的奖励法改为未完成“两税”的惩罚法呢？或者随着发达地区财政收入的增长逐步削减税收返还。第三，改进和整顿专项拨款。专项补助的政策性较强，有利于推动中央政策的实施，但专项拨款的人为因素较大，规范程度较低。近年来，中央往往运用专项拨款来推动某些改革措施的实施，但专项拨款多了，在中央财力有限的调节下，必然相应地减少均衡性转移支付拨款。另外，专项拨款要求地方配套，增加地方的负担，有些地方无力配套，甚或挪用专项拨款，影响政策目标的实现。

(4)推进省(区)以下转移支付制度的建立和完善。从大的方面看，省对下与中央对省级的转移支付的性质、形式和方法是雷同的。不同之处在于，地方税系有待完善，省对下的级次多，因而建立省对下的转移支付制度的难点更多，需要的时日更长。自实行分税制后，大部分省(区)相继参照中央对省级的过渡期转移支付办法，建立了省对下的转移支付制度，在转移支付金额及其来源、技术方法以及利益格局调整等方面做了大量工作，取得可喜的成效。但形式多样化，力度欠缺，不够规范。在中国这样的大国，不适于在全国范围内建立统一的省对下的转移支付制度，中央只能给以原则性和政策性指导，尊重分级管理赋予省级政府的自主权和调控权，适度体现统一领导的精神。当前的主要问题是，地方各级政府之间的事权和支出责任的划分不够明确，省一级集中财力较多，基层财政困难较大，地区间财力的差距呈扩大趋势。2002年国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知，对完善省以下预算管理体制做出原则性规定。通知指出，近期内完善省以下财政管理体制的目标是，充分调动各级政府增收节支的积极性，切实保证机关事业单位工资的及时足额发放和基层政权的正常运转，逐步缩小辖区内地区间财力差距，促进国民经济及各项事业的持续快速健康发展。完善省以下财政预算管理体制的基本原则是：一是突出重点，适当增强财政困难县(含县级市、旗)、乡(含镇、苏木)的财力；二是积极稳妥，在采取有效措施的同时，保证各级地方财政的平稳运行，财力调整主要是调整增量；三是简单规范，在确保完善体制目标的前提下，办法力求简单透明，统一规范，