议行分设与社区自治

“议行分设”模式下的社区自治

“议行分设”模式下的社区自治

——以“盐田模式”与厦门市龙山社区改革为例

【摘要】所谓“议行分设”，“议”指的是议事、决策，而“行”则是执行。即社区中的议

事机构与执行机构相分离。“议行分设”旨在通过“议”和“行”分开的思路，分解居委会承担的复杂职能，还原《中华人民共各国城市居民委员会组织法》规定下的居委会的自治地位。社区自治是指自治主体按照其真实意愿进行自我决策、自我管理。“议行分设”是当前我国突显社区自治的主流模式。本文通过“盐田模式”与厦门市嘉莲街道龙山社区的“议行分设”试点的对比，提出影响“议行分设”以及社区自治的相关因素，试图对厦门市以及其他地区的社区自治改革提供有意义的参照。

关键词：议行分设 社区自治 盐田模式 龙山社区

十六大报告中提出了扩大基层民主与基层群众自治的重要性，而十七大报告中则进一步提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”

一、社区与社区自治

1．社区的定义与特征

1887年，德国社会学家滕尼斯（F﹒Tonnies）在其所著《社区与社会》（又译为《共同体与社会》一书中提出了“社区”概念。“它指的是一种存在于前工业社会的、具有共同习俗和价值观念的同质人口所组成的彼此关系密切、守望相助、富有人情味的社会共同体。人们加入这一共同体，并不是社会分工的结果，而是传统的血缘、地缘和文化等因素自然造成

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的。”在滕尼斯那里，社区更多地指代的是一种人际联系构成的社会次级网络，而并不特别强调社区的地域性。美国学者查尔斯·罗密斯把滕尼斯的“社区”（Gemeinschaft）译为英文的“Community”，即共同的东西和亲密的伙伴关系。并且随着美国经济社会学研究的兴起，社区一词被赋予了越来越多的地域性意义。

1932年，美国社会学家罗伯特·帕克接受燕京大学的邀请来华讲学，从而把“社区”这一概念引入中国。帕克提出，社区应当具备三个方面的基本特点：（1）按区域组织起来的人口。（2）这些人口不同程度地与他们赖以生息的土地有着密切的关系。（3）生活在社区中的每个人都处于一种相互依赖的互动关系。1933看，费孝通等一批燕京大学的学生在翻译帕克的论文时，将“Community”翻译为“社区”。从此，社区一词成为中国社会学的一个重要的术语。一直以来，我国学者都对社区进行了不懈的研究。早在20世纪30年代，吴文藻先生就提出：社区是观察和了解社会的重要视角。费孝通先生则指出“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”。在社区研究的不断深入过程中，对于社区的定义也越来越丰富了。联合国在1955年的《通过社区发展推进社会进步》的文件中提出：“可以暂时把社区发展定义为旨在通过整个社区的积极参与和全面依靠社区的首创精神，来为社区建立一种经济条件和社会进步的一种过程。”吴铎在《城市社区工作读本》中指出“社区是一个地域内的主要社会活动或者生活方式基本上属于同一类型的相对独立的地区性社会”唐忠新认为，社区主要是指：由居住在一定地域的人们，结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域生活共同体。黎昕认为，“所谓的社区，一般是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”在郭强主编的《中国社区建设报告》中，社区则被定义为“在社会学上是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一定规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活的共同体”。据不完全统计，目前有关社区的定义已达150余种。中办发[2000]23号文件根据社会学理论并联系我国的实际情况，给了一个统一的说法，即社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。

虽然无论是理论界还是政府部门对社区的理解存在一定的差别，但是对于社区的基本 ①②

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黎昕﹒中国社区问题研究[M]﹒第2页，北京：中国经济出版社，2007﹒

何艳玲﹒都市街区中的国家与社会：乐街调查[M]﹒第1页，北京：社会科学文献出版社，2007﹒ ③

黎昕﹒中国社区问题研究[M]﹒第2页，北京：中国经济出版社，2007﹒ ④

何艳玲﹒都市街区中的国家与社会：乐街调查[M]﹒第2页，北京：社会科学文献出版社，2007﹒ ⑤

吴铎﹒城市社区工作读本[M]﹒上海：上海交通大学出版社，1996﹒ ⑥

唐忠新﹒中国城市社区建设概论[M]﹒第4页，天津：天津人民出版社，2000﹒ ⑦

黎昕﹒中国社区问题研究[M]﹒第4页，北京：中国经济出版社，2007﹒ ⑧

郭强﹒中国社区建设报告2007[M]﹒第2页，北京：中国时代经济出版社，2008﹒

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含义还是能够形成共识的。对于社区的理解建立在两个层面之上，一是地域含义。随着社区的不断发展，地域性特征愈加明显。人们对于社区的理解首先是共同生活在一定区域内的人群的总和。二是人际关系的含义。社区内的人群依托于同一范围的物质条件形成的具有复杂联系的社会次级网络，社区群众在事实上形成了社会生活的共同体。

2．社区自治

《现代汉语词典》将自治定义为1）自行管理或处理。2）民族﹑团体﹑地区等除了受所隶属的国家﹑政府或上级单位领导外﹐对自己的事务行使一定的权力。罗伯特·达尔则将自治公式化了，他认为“政治意义上的自治就是不处于别人的控制之下。政治自治是控制的补充：β的决策以某种方式起作用——称这为行动x——相对于另一个角色α是政治自治的，因为α并没有控制β做x。”可见，自治即排除外在控制的自我决策。而社区自治就应当是自治主体按照其真实意愿进行自我决策、自我管理。具体而言，“社区自治是城市社区成员依照法律，对本社区事务进行自我管理的制度。它是经济体制改革和城市社区建设中城市基层管理体制的创新，也是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。”

社区自治体现了两方面的需求。一方面，社区自治是国家治理的需要。目前我国的行政层级已经超过世界上大多数国家，但是社区的治理仍然难以由行政权完全掌控。另一方面，社区自治是社区居民表达并实现自身利益的需要。

在进一步探讨社区自治的相关问题前，有必要对社区自治与社区治理进行区分。社区治理是指政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动，它体现为社区范围内的不同主体依托各自资源而进行的相互作用模式。可见就社区而言，治理体现的是相关主体就社区公共事务而发生的互动，而自治则更多地强调自治主体的能动性，特别是脱离政府过度干涉的自主行为。社区自治可以被视为我国社区治理的重要环节。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；居民委员干部由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生(根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生;居民会议由十八周岁以上的居民组成。

在对自治与社区自治的基本认识之上，若干衡量社区自治状况的指标得以构建。即影响 ①②

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[美]罗伯特·达尔﹒多元民主的困境：自治与控制[M]﹒第15页，长春：吉林人民出版社，2006﹒ 徐勇，陈伟东﹒中国城市社区自治[M]﹒第3页，武汉：武汉出版社，2002﹒

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社区自治的因素主要包括：1）组织架构（议行分开）2）组织制度（民主）3）多元的社区自治主体4）行政化与自治化程度5）社区财政分配6）居民的自主参与程度等。下文将就这一指标体系对我国的社区治理现状以及个别地区的社区自治实践进行分析。

3．我国的社区治理现状

理论界在总结我国社区治理模式演进时倾向于从行政化取向与自治化取向两个方面来划分不同的社区治理模式。行政化取向着眼于加强基层政权建设，认为基层社会功能紊乱的根源在于：街---居体系的资源配置不够导致的行政能力不足：如条块冲突的出现就是因为街道办事处无权管理“条”上的事务，所以，大大削弱了街区政府组织的整体行政能力；又如街道办事处的人员编制、财政能力不足，导致干部素质难以与其所要承担的职能相匹配等。因此，行政化取向的倡导者提出，要将城市管理权力下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个选区的社会综合管理职能。其特点主要在于运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，通过街道行政权力渗透和行政功能扩展，吸纳所有社会组织，形成“纵向到底、横向到边”的纵横交错的行政网络。

自治化取向着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者针对街区社会管理与服务中存在的问题进行分析，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。为此，他们提出应适应“小政府，大社会”的改革趋向，使政府权力向社区转移。其特点主要在于：通过政府下放权力，把居委会推向基层社会再组织第一线，依托居委会来组建社区公共管理和公共服务网络，并通过这一网络动员社区参与，进行社会整合，以强化基层社区的功能，构建“社区制”社会。

就治理主体而言，社区治理模式可分为政府导向型、市场导向型以及社会导向型。其中市场导向型主要指的是物业管理公司在社区治理中发挥的中介作用。然而物业管理模式并不是一种完全意义上的治理模式，而更多的是社区治理中的一种市场化补充。无论是政府导向型还是社会导向型，物业管理公司的作用都可能在特定制度体系下充分发挥。

表一：社区治理模式

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