新制度经济学角度下的土地储备制度

新制度经济学角度下的土地储备制度——以合肥市为例

前言：土地储备制度对合理使用闲置土地，提高土地整体利用率：实现政府对土地一级市场的宏观调控：盘活了城市存量土地,保护耕地产生了积极的作用。但依然无法完全摆脱自身缺陷，达到预期的效果。本文以合肥市为例，从新制度经济学的角度剖析了土地储备制度存在的问题，并提出了针对性的解决措施。

1研究的背景和意义

1.1研究的背景

土地储备最早起源于 1896 年荷兰的阿姆斯特丹。20世纪90年代中期以来，中国不少地方城市实施了土地储备制度，1996 年上海市成立我国第一个土地储备经营机构——土地发展中心，随后杭州市于 1997 年 8 月建立土地储备机制，1999 年 11 月武汉市挂牌成立了土地储备供应中心，合肥市于 2000 年11 月建立土地储备中心，北京市、宁波市在 2001 年也相继建立了城市土地储备中心。2001 年 5 月 30 日国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，自此我国许多城市逐渐拉开帷幕，纷纷设立各种形式的土地储备机构。

土地储备制度作为一种新型的土地管理制度,土地储备制度在我国的建立具有现实需求是我国社会主义市场经济体制改革、财政体制改革、国有企业改制、建立土地招拍挂制度的必然结果。它不但将土地资源转变为资产,显化了土地价值,而且使国家对土地供应和土地一级市场形成了垄断,规范了土地市场。我国的土地储备制度在不到二十年的发展时间里,取得了显著成效,日益成为我国土地管理中不可或缺的一部分。 1.2研究意义

加强了政府对我国土地一级市场的垄断和对土地市场的宏观调控能力：建立土地储备制度之后,凡是纳入土地收购储备范围,并且满足收购条件的土地全部由土地储备机构统一进行收购,政府再根据城市建设和经济发展的需要,由市、县人民政府国土资源管理部门制定供应计划,统一组织供地，有效提高了政府的调控能力。

使市场在土地资源的配置中发挥基础性作用,提高了土地资源的配置效率：从20世纪90年代开始,我国推行土地有偿使用制度,希望通过招标、拍卖、挂牌等有偿出让的市场化方式来对土地资源进行配置。土地储备制度的实施促使政府改变以协议为主的出让方式,实行招标、拍卖、挂牌等有偿出让方式,发挥市场在土地资源配置中的作用。

盘活了城市存量土地,有力地保护了耕地：我国仍面临着人口多耕地少、耕地面积不断减少的严峻局面，究其根本原因在于城市的发展与城市的规划相冲突，房地产开发占地现象严重，致使耕地保护调节机制失灵，土地储备制度建立后，国家从源头上控制耕地进入土地一级市场,严格按照法律的规定对农用地转用进行审批,并对非法侵占耕地的行为进行查处,加大对耕地的保护力度。

2土地储备制度的涵义

土地储备制度是政府依法律程序运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过手绘、收购、置换、征收等方法取得的土地进行前期开发、整理，并进行储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断一级市场的一种管理制度。

3国内外研究动态

3.1国外研究动态

国外针对城市土地储备制度的研究较早也相对较多：

美国学者 Richard P.Fishman 主张，土地储备制度可以说是政府在城市发展过程中对未开发土地进行取得的一项制度，因此，政府应当对土地市场进行适当的管制，以便可以控制城市的总体方向和发展，最终达到调控土地市场的目的，避免不成熟土地的开发。

Henry Bain 主张，可以建立一些开发机构（公私合营化管理），代表政府执行土 地储备政策，负责取得土地和开发建设公共基础设施等，当然也可以将土地出售或者 租赁给开发商。

Charles Harr 主张，可以成立城市土地银行来代替政府执行土地储备政策，负 责征收土地和开发建设公共设施，他还认为进行土地储备是解决城市问题的关键，也 是促进城市有序发展的必要手段。

E.C.Pasour Jr.认为，土地储备算是一项公共投机行为，由于土地市场上的土地 投机者之间存在着相互竞争现象，而这种竞争能自觉的将投机收益降到合理的水平， 但如果使用不合理，就会降低土地市场自由调节地价的功能。 3.2国内研究动态

对于土地储备制度的研究，国内的不少学者作出了有益的探讨： 吴素兰、邢元志认为土地储备制度产生有着深刻的社会背景，它与我国土地使用制度改革、城市土地市场的发展及国有企业改制密不可分。

朱寅传主张，土地储备制度是深化土地改革的客观需要，是增加土地资产收益的需要、是实现国有土地资本良性运转的需要，同时也是推进土地招标、拍卖制度有效实施、完成土地整理工作和城市旧城改造的需要。（意义）

陈建设、陈江龙从不同角度对我国的土地储备制度运行模式进行剖析，总结出三大类，即市场主导机制运行模式、行政指导与市场运作相结合机制模式、行政指导和市场运作以及土地资产管理三者综合机制模式，但其本质具有一定的相似性。 丁洪建、吴次芳等认为，土地市场化改革的不彻底性是土地储备制度产生的“燃烧物质”。尹文秀对土地储备制度的融资方式进行了探讨。 任奎、周生路等人探讨了城市土地储备规划风险定量化评价模型的构建方法与思路，定量化测度了南京市城市土地储备规划风险，总结了其分异特征及规律 唐礼彬、李忠云对土地储备制度的法律机制进行了研究，主张加紧制定相关的法律制度，建立土地储备法律保障机制，保障土地储备制度的有序实施。

李明月认为，储备量的不足，导致不能达到有效调节市场的目的，但土地储备也不是多多益善，土地作为最基础的生产资料，在储备期间不可避免地临时低效利用，会造成整个社会福利的损失。

4.合肥市土地储备制度实证分析

4.1研究区概况

合肥市地处安徽省中部，是一座正在崛起的现代化滨湖省会城市，市辖瑶海、庐 阳、蜀山、包河 4 区和肥东、肥西、长丰、庐江 4 县，并赋予合肥高新技术产业开发 区、合肥经济技术开发区、合肥新站综合试验区以及巢湖市管理权限，全市行政辖区 总面积为 11433 平方公里，常住人口 745.7 万人。 安徽省是我国的农业大省，近年来处于高度发展阶段，不可避免面临着保护环境和节约资源的双重任务，其城市的发展叠加了我国中部现象与东部现象，形成我国基本国情的一个缩影。同时，合肥市又具备了全国大多数中等城市欠发达的特征，选择对其进行分析和研究，总结和完善土地储备体制的发展，这对于全国来说，尤其是中东部地区的发展具有重要参考意义。

4.2合肥市土地储备模式特点

财务综合处、招商信息处、储备一处、储备二处、储备三处和储备四处，主要开展的 业务工作有：土地征收、拆迁安置、收储、土地前期熟化等。在长期的探索中，逐渐 走出了一条具有本地特色的发展道路，具体表现在以下两个方面：

（1）典型的政府主导模式

合肥市政府主导模式区别于杭州市绝对强制的政府主导模式，主要体现在土地收 购储备和一级开发过程中，基本上是由土地储备中心一家操办，没有引入企业参与的 市场化运作机制，这种做法使得土地增值收益完全内部化，表面上看有利于严格控制 土地储备工作的进程，但实质上存在着一系列的问题。 （2）典型的立法——探索——再次立法模式

合肥市土地储备经历了立法——探索——再次立法三个阶段，这使得土地制度的 建立过程更加明晰。早在 2002 年，合肥市就通过立法建立了土地储备制度，在接下 来的几年里，合肥市土地储备工作在实践中不断摸索并积累经验；2007 年，国家级 土地储备办法颁布后，合肥市政府总结多年的经验教训，于 2008 年重新审定通过了 几乎所有与土地储备相关的法规制度，做到法规制度、实践经验的与时俱进，成为土 地储备法规实效性最强的城市之一。

4.3 研究区土地储备制度建设过程

2001 年，安徽省召开的城市国有土地资本运营工作会议提出了国有土地进行收购储备的具体方式，即可采取征用、收购、收回等方式，凡需要盘活的国有土地，特别是对于商业用地，需先纳入政府土地储备库中，再按照市场机制运作。同年，颁布了《合肥市土地储备实施办法》，标志着合肥市土地储备立法工作的正式启动，至此，土地储备工作被正式提上了议程。

2002 年、2003 年先后出台了《合肥市城市房屋拆迁补偿补助标准》、《合肥市城市房屋拆迁安置资金监督暂行规定》以及《合肥市征用集体所有土地暂行办法》，通过法律形式保障了被征地者的权利，从而推动了土地储备工作的有效开展。 2002 年 4 月，《合肥市土地储备出让资金管理办法》颁布，对土地出让金的来源、用途等做了明确规定，并规定了土地出让金属财政性资金，市土地储备中心属于全额财政拨款的事业单位。

2003 年，颁布了《合肥市土地出让金收益分配使用办法》，对土地储备工作的末端——收益分配问题进行了规范。至此，合肥市土地储备制度的立法框架基本建立，土地储备工作开始有序运行。

2006 年，合肥市人民政府发布《关于进一步规范土地使用权招标拍卖挂牌出让工作的若干意见》，指出具有竞争要求的工业用地和经营性基础设施用地也要逐渐实行“招拍挂”出让，从而扩大了土地“招拍挂”出让的范围。 2007 年，《合肥市工业用地实施招标拍卖挂牌出让的实施办法》颁布，标志着合肥市土地储备出口“招拍挂”制度的最终确立。

2008 年，合肥市为响应国家号召，重新审议通过并颁布了一系列新法规：如《合肥市土地储备实施办法》、《合肥市土地储备资金管理办法》、《合肥市征收集体所有土地办法》、《合肥市被征收农民养老保障办法》、《合肥市市区征地补偿标志》、《合肥市城中村改造暂行办法》等，至此拉开了合肥市土地储备工作的新篇章。

4.4 合肥市土地储备流程

为了不断规范土地一级开发整理的操作程序。首先需要确定进行土地一级开发整理的地块；其次进行摸底测算、论证后报市政府批准实施；再次是根据政府批准的方案发布土地一级整理招标、招商公告；最后，根据招标、招商结果经过公开程序确定土地一级开发整理单位。土地一级开发完成并经验收合格后，政府与土地受让人正式移交土地，与此同时，还要充分发挥土地储备业务会审小组的作用，每宗地收购方案、地块一级开发整理实施方案等都要经会审小组的审核，从制度上规范土地储备行为，确保工作的公开、公平、公正。

合肥市土地取得的方式分为有偿取得和无偿取得两种基本类型。

其中有偿取得方式包括：使用国有土地源于满足城市总体规划进行旧城改造、源于公共利益需要、源于农转非后变更为国有土地的集体土地、源于经过产业结构调整和企业改制后的土地以及其他按照法律和法规规定应该进行有偿收回的国有土地。

无偿的取得方式包括：土地使用权出让合同已满，而土地使用者并未申请续期或者申请续期却未获得批准的国有土地、依法应当收回的闲置国有土地、因单位拆迁或者破产等原因停止使用原划拨的国有土地、经过核实已报废国有土地以及其他按照法律、法规规定应当无偿收回的国有土地。

合肥市土地储备资金来源：2008 年颁布《合肥市土地储备资金管理暂行办法》，对合肥市土地储备资金来源做出明确的规定，主要包括五个方面：

（1）市财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排征地和拆迁补偿、土地开发等储备土地过程中发生的相关费用；

（2）市财政部门从国有土地收益中安排用于土地储备的资金；

（3）市土地储备中心按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款； （4）经市财政部门批准可用于土地储备的其他资金； （5）上述资金产生的利息收入。

4.5 合肥市土地出让方式与规模

合肥市土地储备出让的主管部门为市国土资源局，土地出让的方式主要分为“招拍挂”、协议、划拨三种。其中，工业用地一般是经过工业园区的管委会来统一供应，开发区的土地出让由区委员会负责，其他经营性用地均由合肥市土地储备交易中心提供。另外，合肥市不为市政建设、公共基础设施等项目专门储备土地，通常会按照划拨用地处理。

相关数据显示，2012 全年，合肥土地市场以拍卖、挂牌形式成功出让土地共计 130 宗，面积高达 12024.7439 亩，土地出让金约 3077379 万元。其中，相对 2011 年 土地出让总面积 4408.243 亩来说，同比增加了 141.06%，约两倍多。从区域成交数

量来看，滨湖区 18 宗、高新区 15 宗、肥东县 15 宗、庐阳区 14 宗、长丰县 12 宗、 包河区 11 宗、肥西县 11 宗、瑶海区 8 宗、经开区 7 宗、庐江县 6 宗、蜀山区 4 宗、 新站区 4 宗、巢湖市 3 宗、政务区 2 宗。

5合肥市土地储备制度存在的问题及对策建议

5.1合肥市土地储备制度存在的问题

合肥市土地储备在不断的摸索与改革过程中，虽然取得了显著的成绩，但依然无法完全摆脱自身缺陷，达到预期的效果，相反，有时还会带来了一系列的负面影响，给社会增加了一些不安定因素，需要引起人们的关注。

5.1.1未完全垄断土地一级市场。按照《土地储备管理办法》规定，土地储备机构隶属于国土资源管理部门，具体负责实施土地储备工作。政府在建立土地储备制度的时候设计得不完善，而将那些耗费颇大或由于技术性的原因暂时无法实施储备的土地排除在储备目标之外，留待以后土地储备制度改革或借助法律、习惯等制度约束来处理。因此，从这个意义上看，土地储备契约属于新制度经济学中典型的不完全契约，故不能完全实现契约当事人所要达到的目标。政府便不能实现对一级土地市场的全面掌控。 5.1.2缺乏法律理论规划引导

由于城市土地储备制度在我国还处于起步阶段，目前还没有一部完整的立法，即使合肥市制定了许多相关细则、办法和规定，但都没有上升到法律层次，并且对于土地收购储备的规定大多分散于各部法律之中，有关土地收购储备的规定不成体系，不能从全局上、宏观上为城市土地储备提供充分的法律依据。在新制度经济学角度下，根据科斯定理，在交易费用为正的情况下，法律制度极其重要。国家作为第三种当事人，能通过建立非人格化的立法和