政府干预职业教育校企合作的限度及其改进（现代教育管理2016年第5期定稿）

政府行为并非必然代表公共利益，政府干预会产生“负效应”，也存在失灵问题。因此，政府在干预职业教育校企合作方面也存在限度。

（一）政府的有限理性

凯恩斯经济学中的“道德人”假设和公共选择领域中的“理性经济人”假设分别构成双方学说的理论前提。“道德人”假设认为，政府永远是公正无私代表公众利益的。“理性经济人”假设则认为，在公共选择领域中，假定政府官员毫无私利代表社会利益存在明显的道德风险。正如诺斯(North)所指出的，“政府在追求自身利益最大化与有效率的体制改革之间存在着持久的矛盾”。[9]在人的有限理性方面，政府官员不可避免地存在先天缺陷，很难保证其决策行为总能维护公众利益和公平正义。在制定职业教育校企合作政策的过程中，有限理性的政府官员总是趋向于风险最小化的选择。也就是说，“公共决策者经常采取使损失最小化的行动，不愿在收益范畴内通过冒险来博取最大化的收益。他们宁可选择确定的收益，而不是有风险的更大的收益。”[10]为避免承担风险，职业教育的政策制定者可能会更加关注政策的象征意义，而对于政策能否真正带给职业院校、企业和学生实际影响却并未给予足够重视。对此，有学者犀利指出，“有限理性的政府官员经常提出目标宏大、足以吸引眼球的政策方案，以此满足公众对政策干预的期望，并借以平息各利益相关方的抱怨和不满，但政策是否能落地和执行却并非他们真正关注和考虑的。”[11]综上所述，有限理性的政府官员为实现自身利益的最大化，其行为选择趋向于风险最小化，政策的制定和实施往往并不能产生实效，从而导致政府失灵。

(二)政策制定的不确定性

政策制定的不确定性也是导致政府失灵的重要原因之一。首先，政策的时滞增加了政策的不确定性。公共政策从制定到采用基本都要经历从调研、论证再到决策和行动的过程，需要一定的周期。同时，受政府决策层的前瞻能力、行动决心和推动方式等因素的影响，政策出台后往往还需要一段时间才能影响到政策目标，从而产生政策时滞。政策时滞容易导致政策在不恰当的时机发挥不恰当的作用，从而造成政策失灵。其次，政府官员自身素质和能力制约政策制定的有效性。政府对校企合作的干预，是一个涉及学校、企业、行业、协会、学生等多方利益相关者的复杂的决策过程。政府由于并未实际参与校企合作过程，这就增加了对

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信息分析处理的难度。同时，公共决策还要求政府决策者具备良好的素质。政府的干预行为要产生实效，在政策工具的选择与搭配、干预手段和干预力度的选择等方面都有较高要求。但当前我国政府官员素质参差不齐，部分官员的能力与素质无法与干预行为相匹配。最后，利益集团干扰了政策的制定。公共选择理论认为，利益集团由于具有一致的利益倾向，对政策的制定也具有某种偏好，因此有可能会通过多种方式影响政府的决策，以实现自身利益目标。职业教育校企合作领域的利益集团可能包括区域性垄断行业、传统强势行业和大型企业等。这些利益集团通过社会关系、游说和集体性活动等方式对政府决策施加影响，干扰校企合作领域的政策输入，从而获得偏向性政府决策和庇护，形成职业教育市场上大企业和强势行业对中小企业和新兴产业的掠夺。

（三）多重委托代理制约失效

作为校企合作主体的职业院校、企业与政府之间的委托代理关系是多重的。第一层是中央政府和国家教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门作为代理人之间的委托代理关系。在这层委托代理关系中，中央政府和国家教育行政部门作为委托人将校企合作的政策制定、过程管理和实习基地建设等任务委托给地方政府和教育行政部门，由后者负责建设和管理，前者负责监督。第二层是地方政府和教育行政部门作为委托人与地方政府和教育行政部门管理层之间的委托代理关系。地方政府和教育行政部门的校企合作决策是通过地方政府和教育行政部门的管理层来提供的，二者之间构成契约关系。第三层是职业院校和企业作为委托人与政府和教育行政部门之间的委托代理。在这层委托代理关系中，校企双方作为委托人将校企合作的政策、资金等需求委托给政府和教育行政部门，双方构成委托代理关系。在多重委托代理关系中，由于代理人的价值偏好和取向可能与委托人存在一定的偏差，因此委托人对于校企合作的政策诉求有可能因为代理人的“过滤”而产生损失。同时，在委托代理关系中，代理人出于降低职业风险的考虑，通常会通过故意模糊责任边界、将决策程序人为复杂化、拖延政策出台时间等方式来应付委托。另外，由于政府是公共产品的唯一提供者，在校企合作现有制度模式下，职业院校、企业、行业、学生等利益相关者无法对代理人的行为构成制约，对职业教育校企合作政策的制定和实施也缺少话语权。以上几种因素阻隔了委托人与代理人之间的有效互动，使监督流于形式，从而导致

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政府失灵。

（四）设租和寻租活动

我国正处于经济社会转型期，在当前特殊的政治、经济生态格局下，市场经济和计划经济还将长期并存。市场经济是以市场竞争为核心的经济型态，计划经济则是以行政权力为核心的经济型态，两种经济型态的长期共存，催生了交集地带以权钱交易为特征的灰色市场。比如政府对于职业教育校企合作中的专业设置限制和经费资助的自由裁量权等，就成为了寻租活动滋生的温床。企业、职业院校等利益相关者将会通过贿赂、游说等途径对政府官员施加影响，寻求政府干预政策的倾向性改变，以实现自身利益的最大化。在缺乏有效监管的情况下，政府官员可能会难抵诱惑，以权谋私，从而使公众利益受到损害。由此可见，政府的干预使寻租成为可能，而干预过度和疏于监管又会使寻租成为现实。寻租者一旦尝到利益的甜头，还会起到反向的带动作用，使更多寻租者加入寻租活动。部分政府官员一旦钻到制度的空子，则可能会在更多领域人为设置障碍，开展设租活动。设租和寻租活动的存在，破坏了公平和公正的原则，消耗了社会资源，增大了合作成本，打击了有意愿参与校企合作企业的信心，使原本就推进乏力的校企合作更加举步维艰。由此可见，设租和寻租活动也是导致政府干预失灵的一个重要原因。

三、适度介入：政府干预校企合作的改进

如前所述，由于市场失灵和政府失灵的存在，政府的干预不足和干预过度都无法保证校企合作的有效开展。因此，政府有必要进行适度干预，防止政府调控的缺位、越位和错位，增强政府决策的正向选择效应。

（一）理顺政府、学校和企业的利益关系

校企合作仅仅依靠学校、企业或政府单方面努力是无法开展的，单纯依靠市场调节机制无法调动企业的积极性，单纯依靠政府强力推动或过度干预也很难持续奏效。这就需要准确把握和处理好三者之间的利益关系。

首先，理顺学校与企业的利益关系。职业院校是以培养具有良好素质的高技能人才并实现教育公共性为目标，企业则是以生产合格优质产品并获得最大经济利益为目标，两者是完全不同性质的社会组织，具有不同的利益追求。但企业的

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经济效益的实现要依靠高新技能人才，对高质量的技能人才具有强烈的需求，职业院校则是企业所需人才的供给者，二者在技能人才方面存在着需求与供给的关系。从学校维度思考企业参与校企合作动力不足的原因，一方面在于企业在职业院校人才培养过程中未能发挥主体作用，在专业设置、课程设计、实践教学和人才评价等方面未能全程和深度参与，因此在人才培养方面缺乏相应的话语权。另一方面，由于在现有体制下，校企合作培养的人才最终只有少数会留在参与校企合作的企业工作，因此企业也很难有动力将学生当作未来员工来全力培养。针对问题产生的根源，要理顺学校和企业的利益关系，学校应当创造条件，突出企业在人才培养中的主体地位。比如，在专业设置上设立专门的专业设置委员会，使来自行业和企业的专家占重要席位；提高在企业聘任兼职教师的比例，使企业有机会深度参与学校人才培养的全过程，等等。同时，学校应保证参与校企合作企业在人员选聘上享有优先权。遵循双向选择原则，让参与校企合作培养的学生自愿选择为企业服务的形式和年限，并以合同的形式予以明确，以此保障企业享用优秀人才的权利，提高企业培养人才的积极性。

其次，理顺政府与学校的利益关系。从公共选择理论看，政府也是“理性经济人”，但其本质上仍是公共利益的最大代表，是以政策制定、执行、管理与监督等职能实现公共利益最大化为目标的组织；职业教育是公共事业，职业院校是公共事业部门，其追求的同样是公共利益，通过技能人才培养实现公共利益。尽管二者在职能定位、利益范围、工作内容、工作方式手段方面完全不同，但在利益取向方面具有共性。从学校办学方面，校企合作是为了培养高水平技能人才；从政府投入职业教育方面看，政府是希望通过支持校企合作实现高素质技能人才培养的目标。因此，政府和学校在校企合作方面是利益共同体，具有高度的利益一致性。尽管如此，但政府和学校关系方面的问题同样也不容忽视。就政府而言，主要问题在于政府责任的边界还不够明晰，在权力下放和政策、经费支持上力度还不够。就学校而言，主要问题在于长期“政府主导”职业教育的管理方式和心理依赖，导致学校缺乏自主办学的主动性。学校并不缺乏参与校企合作的内在动机，但缺乏把校企合作人才培养办出成效、办成精品的驱动力。因此，政府应进一步明确责任边界，进一步下放办学自主权，加大对校企合作的政策经费支持，并定期对校企合作办出成效的学校和企业进行奖励。

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