广州市街道办事处与社区综合服务中心关系的调查

目前，我国城市普遍采取“市-区-街道-社区”的四级管理层次。而在基层，则具体体现为“街居制”——以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作的社区社会管理体制。自1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了这种城市基层管理体制后，街道办曾发挥过重要作用。然而，随着社会的发展，“街居制”面临困境，四级管理层次的弊端也逐渐显现。在四级管理层次中，街道只是个“二传手”，大量的工作任务被交给社区，直接导致居委会行政化严重。“居委会成为政府的腿脚，自治的功能大大弱化。” 并且，目前由于管理层次比较多，人、财、物大都被截留在街道以上。社区没有手段、没有服务资源、没有财力，很多工作难以开展，只能往上反映，“上面重视了就能及时解决，不重视就可能一拖再拖，到最后不了了之。”“看得见的管不着，管得着的看不见”，这是我国城市管理中的积弊。

城市规模的发展，使街道办事处管理的人口和区域过大。单位体制改革后，街道办职责包括了原单位的职责，承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂，缺乏工作程序，受到的监督较小。街道办事处职责和权力不配套，大量的城市事务需要街道办事处去处理，但街道办事处却没有相应的法定地位和行政权力来承接和处理这些事务。还有诸多问题，是如今街道办所面临的困境。

专业社工服务市民更贴身

每个公民都要直接面对一个庞大的政府，沟通的不顺畅往往造成社会矛盾的积压。这需要一个中间机构进行传导，如非营利性机构和社会组织，政府可以向其购买服务，必要时还可以对其进行财政上的支持，这样不但可以化解矛盾，还可以提高政府的服务质量，减少政府机构人员，并吸纳各种社会资源。

社区综合服务中心，是由社会工作服务机构组织建立一支以社会工作者为主导、包括心理咨询师和康复师等专业人员的跨专业服务团队，秉承“以人为本、助人自助”的社会工作服务理念，以社会工作等专业方法和技术为依托开展社会服务。社区综合服务中心坚持“以家庭服务为核心，以需求为导向”，为社区各类有需要的群体提供家庭服务、青少年服务、长者服务、残障康复、义工发展、人际关系拓展及转介服务等专业化、个性化的优质社会服务。

“综合服务的理念体现了服务机构对人的基本需要的理解和尊重，更能够方便服务提供方与社区、居民、服务使用者的多元互动。” 请社工来做工作有两个好处。一是他们的身份优势，他们是政府和居民外的‘第三方’，是中立机构，居民从情感上比较认同。第二是他们的专业知识，大到设计问卷、展开调查、确

定方案，小到如何与居民沟通，都比居委会工作人员更胜一筹社区综合服务中心虽然刚刚起步，但2008年在广州开始介入社区服务的社工机构，已逐走上轨道。

作为广州市实行政府在民间“购买”社区公共服务的试点街道之一，建设街社区综合服务中心于2008年9月开始运作。第一项圆满完成的任务就是运用社工专业手段解决了东四街的乱停车问题。经过两年多的“政府购买社工服务，再由社工介入居民服务”，这样的做法相对居民来说易于接受。

如今，随着20个社区综合服务中心试点的启动，广州社工扎根于老百姓日常生活世界，社工服务逐步惠及贫困人口、农民、农民工、儿童青少年、孤寡老人等各类社会边缘弱势人群，越来越多的居民群众将因社工介入社区服务而受惠。2010年9月，广州市举办了政府购买服务供需见面及展示洽淡会，进一步加强了政府部门与民办社工服务机构的相互了解。

广州近年来实施了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革。积极探索社区建设和服务社会化的途径，服务内容从助残扶困等民政部门的传统范围扩展到了文体娱乐、计划生育、青少幼服务、下岗再就业、便民利民等非民政业务范围。服务方式则包括无偿服务、非营利低偿服务及廉价的有偿服务等。按照“属地管理”和“责权利一致”的原则，制定了《关于加强街道工作的意见》。对街道工作职责、事权、经费、编制、监督等五方面的内容重新作了定位和调整，以居民工作为基础，以社区建设和城市管理为重点，对街辖内地区性、社会性和群众性工作行使组织领导、综合协调、监督检查职能。在社区管理体制创新方面，目前尚在试点阶段。

但根据我们到建设街附近随机抽取一些居民进行访问的结果来看，还是有一部分群众不能享受到社区综合服务中心所带来的服务与贴心。社区综合服务中心的建设任重道远。

虽然街道办和社区综合服务中心形式上是不同的单位，街道办作为政府的一级单位，负责社区的一切行政事务。社区综合服务中心是民办机构，负责为居民提供服务。两者的工作目标是一致的，都是为社区居民服务，在工作上双方会互相配合，但不存在非常紧密的行政联系。

六、调研结论与建议

综合分析街道办现有的问题，为了适应新形势、新情况，必须对街道办事处体制进行改革，完善城区管理体制。加强城市管理，关键是体制。街道办事处能否享有相应的行政职权，是发挥其作用，强化其城市管理基础地位必须解决的重要问题。

在街道体制的改革过程中,有以下四种主张:一是把街道变成一级政府,实行“两级政府(市、区),三级管理(市、区、街)”的城市管理体制，如上海和北京的行政主导型的社区模式；二是以街道办事处为载体，强化社区自治功能，街道办事处向社区自治共同体转变的\社区制\的城市基层管理体制，如武汉社区建设模式。三是取消街道办事处,地市辖区划小,由区政府直接指导居民委员会,彻底实行“两级政府(市、区)两级管理”的体制。四是将街道办事处设为一级政府，撤销区级政府，合并部分街道。

这四种主张均无定论，但有一点可以肯定，街道办事处决不会再停留在区政府的派出机关的水平上，其法律地位正朝着基层政权方向演化。

这样的发展趋势直接导致的问题便是如何在现有的法律框架下，维持街道办事处现有的法律地位，又使其能适应新的工作需要。

我们认为，在现阶段，首先应当采取渐进的方法，在职能上明确街道办事处的公共管理职能,根据街道辖区内经济结构、社会事务结构的具体情况设置办事处的工作机构,以精简、效能、统一的原则进行调整，加强综合性职能部门,防止机构膨胀。

其次，建立街道办事处街工作的机制。设立一级财政，为街道管理组织的正常运行和职能的实现提供充足的物质基础。根据效能和层级原则，可以适当合并部份街道，扩大街道管理范围，以减少街道管理组织的数量，从而达成社区居委会的自治，为最终的街道自治奠定基础。

最后，作为过渡形式，在维持目前法律的情况下，在不改变城市管理体制的前提下，街道办事处可以具有准政府的功能。也就是说既不是政府，也不是市政自治，而采取行政加自治的模式，是具有准政府功能的派出机关，以适应广州市建设国际大都市的需要。

根据我们的访谈中得知，街道办主任认为广州市是不会取消街道办的，因为广州作为特大城市，人口多且流动性强，一旦取消街道办，区级单位无力应对繁杂的社区事务。而且社区综合服务中心没有处理行政事务的经历，贸然取消会对

居民的生活产生极大的不便和混乱。但是，社区已经处于前沿地位，要充分认识开展社区综合体制建设的重要意义。由“街居制”向“社区制”转变，是我国由计划经济向市场经济转变的必然要求，也是适应越来越多的“单位人”向“社会人”转变趋势的一种重大变革。通过十多年的探索和努力，城市社区建设全面推进，社区服务理念深入人心，社区管理体制机制初步确立，“小社区、大社会”的格局初步形成，解决了改革开放初期基层社会管理领域出现的大量社会矛盾和问题。但改革创新没有止境，社区管理体制机制创新也没有止境。城乡社区在调节利益关系、化解社会矛盾、满足居民需求、维护社会稳定中越来越处于“前沿”地位，迫切需要充分发挥城乡社区直接面向居民、面向家庭、面向驻区单位的优势，进一步完善城乡社区组织体系，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体系，为加强和创新社会管理、构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。

要准确把握社区综合体制改革的重点。在优化管理层次、合理配置社区服务设施、建立健全社区组织体系、建立健全社区服务体系、加强社区工作者队伍建设等方面，都要科学规划协调，扎实做好工作。

作为一个优秀的中介平台，必须要有广泛的群众基础，社区综合服务中心的推广上尚有很大的发展空间。可以利用的社区服务中心的推广渠道有：网络渠道、传统渠道、政府各级单位和各种资源的利用、加盟企业的合作与企业单独宣传推广。

网络推广渠道包括：网络广告、搜索引擎、电子商务、网络服务、网络社区、互换链接等方式。区域内电话等候的铃声语音宣传推广及其他形式的电话推广。

传统广告：道牌广告、户外专业大型广告牌广告、墙体广告、电信黄页广告推广、市县电视台新闻专业报道和电视剧场滚动广告、无线广播电视台推广等。

政府各级单位推动和支持以及各种资源的利用，特别是基层村民、居民的自治组织的支持与宣传。借助街道办、居委会社区服务站的作用与资源。扩大中心的群众基础，增加居民的忠诚度。

与加盟企业的让利促销等方面的合作和企业单独宣传推广。企业选择一两个服务项目的亮点，然后进行做快速而有效的重点宣传。这样很容易吸引顾客的眼球，甚至引起一定的轰动。这些工作还是塑造企业形象的有利武器。比如，可以设计为老年人家庭提供的服务项目，价钱低，服务周到，那企业的形象就很贴心。

街道办与社区综合服务中心的合作将是未来社会管理的一个发展导向。两者虽然性质上有共通之处，但交集甚少，没有充分利用到彼此的有利条件。例如综合服务中心能利用街道办的官方性质和行政职能的便利，在开展活动过程中将可