基于PPP模式的三门峡产业集聚区基础设施项目建设研究(1)

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托代理理论在分析企业内部、企业之间的委托代理关系方面不是从传统微观经济学的角度来看，所以对于一般的微观经济学来说它在解释一些组织现象时存在一定的优势[31]。该理论的主要观点认为：伴随着生产力的大发展和规模化大生产出现，委托代理关系随之而产生的。其原因一方面是因为生产力发展使得分工进一步细化，由于知识、能力和精力的原因权利的所有者不能行使所有的权利；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，这种被委托的权利他们依靠充沛的精力、超高的能力能代理行使好[32]。但由于委托人与代理人在委托代理的关系中追求的利益、目的不同，对于委托人来说想要的是能让自己的利益最大化，而代理人想要的是自己的工资收入高、得到更多的休息时间、获得更大的提升空间，这必然导致两者的利益冲突。如果没有合理的制度约束和指导，那代理人的一些做法很可能最终让委托人的利益收到损害。而这种委托代理关系在世界上不管是经济领域还是社会领域都存在的普遍。[33]由于存在委托代理问题，就必须建立一套有效的激励机制和监督机制来为委托人减少因为代理而产生的各种问题，让代理人在符合委托人利益的前提下行动[34]。伦德纳和罗宾斯泰英就建立了动态博弈模型，强调了如果委托人和代理人能够保持长期的关系，双方有足够信心，那么共同风险分担和激励是可以实现的。

2.3.4 项目区分理论

所谓项目区分理论就是把项目区分为经营性与非经营性，投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等是根据项目的属性决定。政府承担的是非经营性项目投资主体，按政府投资运作模式进行，政府财政投入是资金的主要来源，并相应的配套一些比较成熟的税费加以保障，当然这种权益最终也让政府所有[35]。但是竞争机制必须要在投资的运作过程中引入，按招投标制度进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性，促进投资效益的进一步提高；而全社会投资范畴的归属经营性项目，但是只有符合城市发展规划和产业导向政策的才能被采用，国有企业可以是投资主体，民营企业也可以是，包括外资企业等，只要通过公开、公平、竞争的招投标过程，所享受的权益也理应归投资方所有，只要其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策[36]。但在价格制定上，政府部门应该同时考虑投资者和公众共同的利益点，采取“企业报价、政府核价、公众议价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意[37]。

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2.4 PPP模式优势分析

2.4.1 bt、bot缺点

BT(Build—Transfer)即建设—移交，是指政府部门经过一定的法定的招投标过程 ,对准备建设的城市基础设施或者公共设施选择投资人，然后在规定的工程建设时间内由投资人在组建 BT 项目公司进行投资、融资和建设；最后在按照事前的规定对竣工建成后的工程进行工程移交，然后从政府部门取得投资回报[38]。

BOT(Build—Operate—Transfer)即建设—经营—转让，是指政府部门把一定期限的特许经营权通过一定的程序和规定将权利给与私有资本企业（包括外国企业），允许其自行融资建设公用基础设施项目和享受项目建成后带来的经营管理权利，并允许其通过建成后经营该项目获得收益来清偿融资成本，回收投资，再根据项目自身情况获得利润；但是特许经营权规定时间一到，该基础设施项目必须无偿转交给政府部门，由政府部门决定其后的运营管理权利。

BT 属于 BOT 的一种演变形式，政府在项目建成后从民营机构中购回项目（可一次支付也可分期支付） ；与政府借贷不同，政府用于购买项目的资金往往是事后支付（可通过财政拨款，但更多的是通过运营项目收费来支付）;民营机构用于建设的资金可自己出但更多的是获取银行的有限追索权贷款 [39]。

BT项目建设由于都是大型基础设施建设和过程复杂造成成本费用过大。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及外汇担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不容易实施，其中项目融资的成本也因为复杂、繁琐的过程而使其负担变得很重，最终造成对BT方式中的融资监管很困难[40]。

BT项目的一种弊端是分包情况多。由于BT项目建设中公共部门只能与项目第一承包人取得沟通和联系，而具体的施工是由各个不同的分包项目企业负责建设，因此BT项目的建设就被分包到不同的部门而被细化，最终导致建设项目的分包情况比较严重。 BT项目另一个缺点是质量得不到应有的保证。在BT项目中，政府部门肯定有要求要督促和协助承包方必须建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产。但是作为承包方从自身项目建设的成本和利润考虑，所以在建设标准、建设内容、施工进度等方面BT项目都可能存在或多或少的问题和不足，最终导致项目建设质量达不到原有的技术要求。

BOT项目建设由于都没现成的例子可以学习，但其本身的投资强度高、建设规模大、建设时间长，造成BOT模式的风险也与日俱增。BOT项目对于风险的规避和分担也就成为必须要考虑的问题。BOT项目整个过程中可能出现的风险有四种类型：政治风险、市场风险、技术风险、融资风险[41]。

(1)政治风险。如果一个国家的政治局面不稳定或者社会存在不安定的因素都会给

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BOT项目带来政治风险，BOT项目公司在跨国投资时对于这种风险是特别在意的。这种政治风险随着项目建设期限的增加，投资人承担的风险也就会相应递增，而对于本国的投资人而言，这种风险因素对于其影响较小。

(2)市场风险。特许经营权在BOT项目往往都是有一个比较长的周期，而在此期间供求关系变化和价格变化都有发生的不可确定性。市场上也有可能会出现更廉价的竞争产品，或着更受大众欢迎的替代产品在BOT项目回收全部投资以前，最终导致对于本BOT项目所产生的产品或服务不能被大众大量需求和购买，这就是所谓的市场风险。

(3)技术风险。由于制度上或者合同规定的细节问题安排不当导致在BOT项目进行过程中带来的风险，称为技术风险。技术风险的一种表现是延期，工程延期最终会使项目建成后的工程经营期大大的减短，经营期减短会减少工程成本回收，严重的有可能导致项目的废弃。另一种情况是工程缺陷，是指项目施工建设过程中的可能会存在这样那样的遗留问题，但减少该类风险发生的可能性只有通过制度上的安排和合理的技术性处理。

（4）融资风险。预期外的汇率变化、利率变化和通货膨胀率的变化带来的风险，是融资风险。假如发生了比预期高的通货膨胀，则BOT项目预定的价格（如果预期价格约定了的话）则会偏低；如果利率升高，由于较高的负债率，则BOT项目的融资成本也会大大的增加；因为跨国投资常常采用BOT模式，所以汇率的变化或兑现的困难也会给BOT项目带来风险[42]。

2.4.2 PPP模式下存在一定的优势

PPP模式是一种能使政府部门、私有资本、社会等多方都能利益相关的公共产品提供方式，它改变了一般意义上的政府部门与私有资本之间的关系界限，他通过把公共部门和私有资本各自优势相互补充后重新整合来构建公共产品新的产权关系，把企业的发展空间变得更宽，政府部门的财政支出压力也得到减轻，同时公共产品供给效率和供给数量都等到增强。从以前政府部门大包大揽的公共服务模式向PPP模式转变，不仅是简单的“方式更新”从技术层面上来说，从更深层次上来讲这是一种更机制的变革，这对于更好地贯彻落实十八届三中全会《决定》提出的“城市基础设施投资和运营允许社会资本通过特许经营等方式参与”的要求和加快转变政府职能、推进新型城镇化建设、深化财政体制改革等具有重要的积极作用[43]。 2.4.2.1创新投融资模式，推动国家治理能力提升

党的十八届三中全会《决定》提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。与以前文章里写的“国家管理”相比，一字之差，所代表的内涵和实质却大相径庭。现代国家治理更加注重公开参与、平等协商、绩效评估和结果导向，更加注重契约精神、市场观

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念。采用PPP模式，前提条件就是，政府部门和私有资本能够“按照合同办事”、平等参与、公开透明，现代国家治理关注的重点刚好于PPP模式采用的前提条件不谋而合。因此，积极推广PPP融资模式，对于公共服务设施建设投入资金的筹集方式等到创新，并进行运营和管理，对国家治理能力的提升有重要作用。 2.4.2.2盘活社会存量资本，支持新型城镇化建设

全面小康实现和全面实现现代化建设进程中解决“三农”问题的重要途径是新型城镇化和城乡发展一体化，其对推动区域协调发展、促进经济转型升级有着十分重要作用。推动新型城镇化建设，使新进入城镇居民的公共基础服务设施需求得到满足，完善因人口增多而造成的公共服务缺失和供给不足以及修缮老旧设施等，这些工作对融资都有着巨大的需求。过去主要依赖财政、土地的投融资体制缺点已经出现，且难以持续，这就十分需要建立一套规范、透明的城镇化建设且符合新的时代需要的投融资机制。PPP模式的投融资机制正是抓住了能够有效解决城镇化融资需求这一关键环节，把“特许经营权”转交给民间私有资本，从而把社会存量资本进行盘活，激发民间投资积极性，拓宽新型城镇化建设和城乡发展一体化建设融资渠道和企业的发展空间，形成多元化、可持续的资金投入机制。

2.4.2.3提高公共资源效率，加快转变政府职能

PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制、一种制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。十八届三中全会所明确提出的“推进公共资源配置市场化”是PPP机制推进的核心所在，高效的私人或社会运营商将政府转移的部分公共设施的建设、运营职能给与承包，政府部门同时保留并完善监督、定价等公共部门的核心职能，不但可以把市场竞争作用的优胜劣汰发挥淋漓尽致，而且可以推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，更好地实现政府职能转变，实现“1+1>2”的效果。

2.4.2.4创新财政管理理念，适应建立现代财政制度

十八届三中全会《决定》首次提出要建立现代财政制度，包括建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的政府债务管理及风险预警机制。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本参与的深度，可以有效地减少对政府债务的压力，政府一部分的负债可以转化为社会和企业的负债，有助于财政支出的年度平衡，又有助于我们创新财政管理理念，从以往单一年度的“预算收支管理”，逐步转向强化中长期财政规划和“资产负债管理”，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求和“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性 [44]。

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