撤销街道办事处可行性分析调研报告（定）(1)

撤销街道办事处可行性分析调研报告

关于撤销街道办事处的可行性分析

应良忠

街道办事处在我国已经存在50多年，作为政府的行政机构，它对于社区的文化建设、民事纠纷、外来人口流动等各个方面起到巨大的作用。然而，随着我国市场经济的发展、城市化进程的加快和城市社区建设的深化，街道办事处原有体制越来越显示诸多弊端。因此，撤消街道办事处，降低行政运营成本，提高办事效率，强化社区自治职能，既是社会化转型的必然趋势，也是当前值得研究和探讨的一项重要课题。

一、撤销街道办事处的可行性分析

（一）从其自身发展定位和运行情况看，有必要撤销街道办事处。街道办事处最初设立之时，其初衷并不在于对城市基层事务进行全面综合管理，而是作为政府派出机关，充当城市政府与城市居民之间的桥梁，并无太多的社会管理职能。但随着改革开放的深入，街道办事处的职能发生了重大变化，首先是承担起经济职能并主导了“街居经济”，然后又担负起了更多的社会综合管理职能。由此我们可以清楚地看到街道办事处职能发展变化的清晰脉络——由单一履行协调职能的派出机关发展为具有社会综合管理职能的“准一级政府”。可以说，街道办事处作为政府派出机构，在基层社会的三个文明建设中发挥过重要的作用，然而，随着城市化进程的加快，传统的街道管理体制不适应性日益突出，

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一些深层的矛盾也逐渐显露出来。最突出的问题就是街道办事处权能失衡。在政府职能转变还未完全到位以及城市社区自治功能还十分薄弱的情况下，大量的社会事务最终都落到了政府派出机构——街道办事处的身上，但街道办事处却没有与之相适应的法定地位和权力，不仅在财政和人员编制上受制于一级政府，而且没有独立行政执法权和完全的行政管理功能，只能受职能部门的委托，传递行使某项职能。就台州市街道办事处而言，其社会事务科就应对民政、计划生育、劳动保障等11个职能部门。调查中，不少街道同志反映“上面千条线、下面一根针”，加上某些部门形式主义和官僚主义严重，检查评比考核泛滥，使街道工作人员忙于应付，不堪重负。

（二）从加强社会管理看，有必要撤销街道办事处。 一是街道办事处承担了过多的社会管理职能，使得自己不堪重负。街道办事处所处的新时期新环境，以及市民对于公共服务的新需求，都注定了街道办事处必须承担大量的综合社会职能。众多的市、区政府也已经意识到这一问题，他们的普遍做法是下放权力，下放城市政府所拥有的综合管理权、财政权、人事权，使街道办事处拥有类似于一级政府所拥有的城市管理、财务管理和人员管理的权力，同时调整街道的“条块关系”，赋予街道办事处对区政府专业管理部门派出机构如派出所、工商所等的领导权或统筹协调权，这就使得街道办事处这个原来政府居民之间的桥梁几乎涵盖了一级政府的所有行政管理职能的管理层次，包括居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、卫生、绿化、

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环保、人防、计划生育、劳动管理、文教、集体经济、第三产业、市场管理、社区服务等方方面面。同时为了加强对街道办事处的领导和监督，街道办事处的机构设置也是面面俱到，除了必要的行政机构之外，还设立了党的机构和团委、工会、妇联等社团，但街道办事处毕竟不同于一级政府，由于地域的限制街道办事处不能拥有类似于市、区政府过多的工作人员，这就更加加重了街道办事处的负担。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。如此之多的工作，必定使得街道办事处“心有余而力不足”，街道办事处迫切需要其他组织或机构来分担它的职能，但市、区政府距离市民较远难以及时满足市民的需要，而作为第三部门的社会组织在我国又发展不健全，街道办事处处于“欲罢不能”的“骑虎难下”状态。

二是街道办事处履行一级政府的职能但所受监督极小。在我国的宪政体制中，政府都是由它的同级人民代表大会产生，向同级人民代表大会负责，受同级人民代表大会监督。但街道办事处恰恰以一种极其“巧妙”的方式摆脱了监督，街道办事处名义上不是一级政府，当然也就不需要由人民代表大会产生，何况街道本来就没有人民代表大会机构，同时名义上作为派出机关，街道办事处只需要向它的上级机关即市、区政府负责，其负责人也直接由上级机关选派，但这只属于政府内部的监督，其力度和效果

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远远不及人民监督。于是，“人大对街道办事处的监督是一个断层”，市民对街道办事处既没有监督权，也没有参与权，更不能选举自己的领导人，实际上街道办事处是行一级政府之权而又不受监督。没有监督的后果不需赘述，中国两千多年的封建王朝早就向我们展示了这一后果，对于政府的行为人民只能寄希望于“海清河宴，有圣人出”，然而个人道德的约束是脆弱的，无数人的道德在公共权力面前瞬间坍塌，于是中国两千年二十五朝不断重复着由太平盛世到奸佞当道的王朝堕落周期性古老故事。“这不是官员的道德问题，而是制度的问题。”

三是街道办事处的全方位职能抑制了第三部门社会组织的发展。第三部门虽然不能履行政府的职责，但可以解决很多社会问题，如提供公共服务、保护环境等。一个运行良好的社会，社会本身就具有良好的调节功能，而政府不需要事必躬亲，这其中第三部门发挥着重要作用。面对市民对社会服务的需求，赋予街道办事处一级政府职能并承担起社会管理，这是典型的“全能政府”思维模式。当然，对于当时的情况来说，第三部门没有发展起来，满足市民迫切需求的唯一办法也只能是加大相关政府部门职能。但这政府部门只是“权宜之计”，如果不有步骤地培养第三部门发展，而是大包大揽所有社会事务，则就会出现更大的问题——一个运行良好的社会永远无法建立。目前街道办事处的不堪重负，正是扼制第三部门发展的社会中政府的无奈。

（三）从社区功能提升看，有必要撤销街道办事处。随着改革

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