完善财政转移支付制度的国际借鉴

完善财政转移支付制度的国际借鉴

内容提要：本文以南京的市和区两级财政为研究着眼点，从分税制带来的问题入手，围绕财政转移支付制度的改革与完善，通过深入实地调查研究，在已有的理论基础上，提出通过完善当前转移支付制度来弥补分税制弊端的对策、建议。

关键词 市区政府 财税体制 转移支付

1994年分税制改革以来实行的南京市市区财政体制在南京市经济和各项社会事业发展中发挥了积极作用。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，1994年后开始实行的南京市市区财政体制按企业隶属关系划分财政收入级次、实行分级管理的做法已不适应市场经济条件下合资、合作、股份制等多种经济成分共同发展的要求，不利于南京市作为一个整体对经济结构做进一步的调整。在此背景下，南京市市政府决定以2001年江苏省财政体制改革为指导，从2003年起改革当时的南京市市区财政体制，按照“税收属地征收、分税分成、保留基数、增量共享”的原则，在中央和江苏省对南京市实行分税制财政体制框架下，改革当时的财政体制。这些都为两级政府的事权和财权更加匹配做出了积极努力。但从分税制的没有进行大的改革现状看，通过完善市区财政

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转移支付制度，可以较好地弥补分税制产生的一些弊端。

一、分税制给市及区级财政带来的主要困难简析 随着经济社会的发展，当前的财税体制已经不能完全适应政府特别是基层政府为群众办事的需求，根源在于财权事权不相匹配。

（一）财力向上集中。为了更好地调控经济发展，我国财政自1994年开始实施的分税制体制改革提高了中央财政收入占全国财政收入的比重。根据中央对地方的做法，相继出台了省市对下的财政体制,财政体制层层集中。最终留归区级的是“大税种的小部分，小税种的大部分”。除了三大税种要按比例上缴中央财政外，省级财政也集中了区级地方所得税基数返还收入、增值税税收返还收入、区级地方财政收入。

（二）事权及责任下移。政府间的事权及支出划分没有随财权的划分进行相应的调整。基层政府财力安排了大部分的社会事业经费，这是沉重负担。如属于基本国策的义务教育、计划生育等。上级安排给市区级的支出项目、要求配套的项目过多、过杂、过滥，与实际情况脱节，使基层财政难以统筹安排，进一步加剧了困难。虽然近年来增加了一定的奖励政策，但是对所作的贡献来说是不对等的，也是远远不够的。

二、部分发达国家的税制

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税收权限(财权)划分是财政转移支付制度的重要内容。目前，国际上通行的税收权限划分有三种模式:一是以美国为代表的以分权为特征的地方税制体系;二是以英国为代表的以中央集权为特征的地方税制体系;三是以日本为代表的以分权和集权相结合为特征的地方税制体系。三种税收权限划分方式实际上代表了当今世界三种类型的转移支付制度。

美国政体实行的是联邦制。政府机构分为联邦、州、地方三个层次，各级政府都有明确的事权、财权，实行以分别立法、财源共享、自上而下的政府间财政转移支付制度为特征的分税制。其主要特征有:一是对中央和地方事权作了明确划分，并以法律形式加以确认;二是以事权为基础划分支出。美国的财政转移支付的形式可分为三类:项目拨款、无条件拨款和总额拨款。项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征是对称性，即接受补助的政府要拿出5％－50％，甚至更高比例的配套资金用于补助项目，这种补助形式约占拨款总额的50％－60％。无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联邦收入按照比较复杂的公式在各州间进行分配。总额拨款通常规定资金用于某种范围，而不作具体限制，主要用于重大工程建设。

英国则具有比较成熟的财政转移支付制度，转移支付数额在中央财政支出中占有相当大的比重，地方财政支出的三分之二也要靠财政转移支付安排。由于其是单一制国家，财

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力财权大部分集中在中央政府。因此，该国转移支付的主要目标是实现财政支出纵向和横向平衡，同时对地方政府的收支实施统一管理，保证中央政府的集权。英国中央政府在考虑各地方支出需要或收入能力的基础上，通过转移支付使各地在基本的公共服务能力方面达到均等，当然均等的范围仅限于“公共商品”。

日本同其他西方国家相比，中央对地方财政转移支付规模更大，地方对中央政府的依赖更强，并自上而下建立起了以税收划转为主的财政均衡制度。以财力平衡，也即平衡各地财力、保证地方各级政府履行职能、提供行政服务为其主要目的。日本中央政府对地方政府的转移支付主要是税收返还方式。从税收返还的内容来看:主要有国库支出金和地方上与税等种类。

三、财政支出的外部性分析

外部性是某一经济主体对另一经济主体产生的外部影响,并且这种外部影响对单个经济主体来说意味着其行为的社会成本与私人成本、社会收益与私人收益的不相等。伴随着财政在经济活动中作用的不断增强,现实生活中,由于政府(财政)原因所形成的经济外部性不容忽视,可将其称为财政外部性，可以定义为未在税收中得以反映的公共服务交易成本或收益。财政外部性划分为外部正效应(收益外溢)和外部负效应(成本外溢)。

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