最新2015年中国担保行业分析报告上 - 图文

体系 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 扶持发展阶段（2003-2008年）：《中小企业促进法》 2003年1月1日，《中小企业促进法》正式颁布实施，担保行业发展有法可依。该法律规定，县级及以上政府和部门应选择部分有条件的省、自治区、直辖市进行担保与再担保试点，并大力推进中小企业信用担保体系建设。以《中小企业促进法》颁布为起点，中国担保行业监管进入了一个新的阶段，各种类型担保机构大量涌现，机构数量迅猛增加，并且日益呈现多元化的发展趋势。 2005年，为规范中小企业信用担保机构的市场准入，促进担保机构的健康发展，国家发展改革委发布《关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》，对跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更做出规范。2006年，由国家发展改革委、财政部、人民银行、税务总局、银监会五部门发布了《关于加强中小企业信用担保体系建设的意见》，主要针对担保机构规模较小，抗风险能力不强，行业管理不完善等问题，提出对于建立健全担保机构的风险补偿机制，完善担保机构税收优惠等支持政策，推进担保机构与金融机构的互利合作，切实为担保机构开展业务创造有利条件，加强对担保机构的指导和服务等方面的具体措施。2008年，国务院办公厅在《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中指出，为应对金融危机的冲击，进行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，支持中小企业发展，落实对担保行业的资金注入，增加对担保机构的支持。 五年间，中国担保行业保持较快发展势头，整个行业运行大致平稳，没有出现系统性风险。据统计，2008年末全国担保机构已由2003年末的966家增长到4247家，年均增长速度达28%；2008年筹集担保资金2334亿元，当年为23万户中小企业提供的贷款担保额达7221亿元，实现收入376.4亿元，实现利润44.7亿元；2008年末，在保中小企业近17.4万户，在保责任余额4429.7亿元。 但这一阶段，部分担保机构从事资金拆解、高风险投资等问题，直接放贷风愈演愈烈，亦有部分担保机构涉嫌非法集资和欺诈，业务风险突出。尽管，这一阶段中国担保行业迅速发展，对提高中小企业融资效率，促进中小企业和“三农”发展起到了重要作用，取得了良好的经济效益与社会效益。但是，担保行业依然存在市场定位不清、机构及业务运作不规范、风险管理水平亟待提高等问题，而监管制度体系不健全、社会信用体系缺失，也不利于担保行业的发展。 表3：扶持发展阶段担保行业相关政策汇总 出台时间 政策制度名称 《中小企业促进法》 制定单位 全国人大常委会 主要政策内容 中央财政预算设立“中小企业科目”，并将扶持中小企业信用担保体系建设列为重要内容，2003年1月1日 使担保行业的政府扶持引导有了稳定的渠道 《关于鼓励支持和引导个体私鼓励社会资本设立担保机构，建立健全信用担保体系，加强对信用担保机构的监管等 2005年2月29日 营等非公有制经济发展的若干意见》 《关于跨省区或规模较大的中国务院 2005年12月29日 小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》 发改委 规定跨省区担保机构设立或变更条件 作为专门文件，从财政扶持、税收减免、银保合作、抵质押登记、信息共享及组织领导等方面作了进一步明确 允许担保机构风险准备金税前提取 2006年11月23日 《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》 《关于中小企业信用担保机构发改委、财政部等五部委 财政部、税务总局 2008年1月9日 有关准备金税前扣除问题的通知》 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 规范整顿阶段（2009年至今）：《融资性担保公司管理暂行办法》 担保机构在产生社会效益的同时，仍然有一系列的问题存在。首先，基础薄弱，社会信用度不高；其次，资本不足、盈利能力弱；再次，部分担保机构经营不规范甚至经营混乱，存在非法吸存、非法放贷、过度投资等违规行为。2009年开始，担保行业发生一些列信用风险事件：中科智担保集团从中国商业担保第一品牌到亏损12亿，且出现虚假出资，财务造假等丑闻，导致担保业务停滞发展，引发担保信用危机；再到华鼎担保骗贷案、郑州诚泰事件、金邦事件等一系列担保事件，都考验着金融机构及社会公众对担保机构的信任。这一连串担保危机的爆发，使担保行业的形象遭到重大损坏，扰乱了正常的金融市场秩序。 针对该阶段担保机构存在的现象，2009年2月，国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发[2009]7号），明确建立融资性担保业务监管部际联席会议，联席会议由银监会、发改委、信息部、财政部、商务部、人民银行、工商总局和法制办等八部门组成的，负责拟定融资性担保业务监督制度，指导地方政府对担保业务进行监管和风险处置。由此，担保机构的监管职责开始逐渐明确，各项规则开始落实，担保行业整顿开始逐步推进。 表4：规范整顿阶段担保行业政策汇总 出台时间 政策名称 《融资性担保公司管理暂行办法》 《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》 《关于促进融资性制定单位 银监会、发改委等八部委 国务院办公厅 银监会、发明确要求建立融资性担保业务监管部际联席会议，加强融资性担保业务的管理，制定相关的管理监督制度，并提出了“谁审批设立、谁监督管理”的原则，确定地方相应的监管职责。 提出担保行业存在从事非法吸收存款、非法集资和高利贷等活动，采取措融资性担保机构的专门监管规章 主要政策内容 2010年3月8日 2010年3月24日 2011年6月21日 担保行业规范发展的意见》 《关于规范融资性改委等部委 施进行规范。 2012年4月15日 2012年5月25日 2014年1月6日 2014年5月12日 2014年7月15日 担保机构客户担保保证金管理的通知》 《中小企业信用担融资性担保业务监管部际联席会议 工信部、财对客户保证金管理进行统一规范，从制度上消除客户保证金被挪用的风险隐患，完善融资性担保行业制度体系。 保资金管理办法》 政部 《关于清理规范非融资性担保公司的通知》 《跨境担保外汇管理规定》 《关于促进融资性担保机构服务小微企业和“三农”发展的指导意见》 《关于促进融资担保行业加快发展的意见》 国务院 银监会、发改委等八部委 国家外汇管理局 融资性担保业务监管部对符合扶持条件的中小企业信用担保项目给予资金资助与补助 将非融资性担保公司划入监管范围，整顿非融资性担保公司的混业经营、经营违法违规业务等行为 对内保外贷、外保内贷及物权担保的外汇管理等跨境担保行为进行规范管理，并补充了具体的管理操作指引 明确要求加强担保机构的监管、推进再担保体系建设、有效降低小微企业和“三农”融资的成本，为小微企业和“三农”的经营和发展提供机制和际联席会议 环境的保障 明确要求省级再担保机构三年内基本实现全覆盖，研究设立国家融资担保2015年8月13日 基金，完善银担合作模式，建立健全融资担保业务风险分散机制；出台《融资担保公司管理条例》及配套细则，基本形成适合行业特点的监管制度体系；持续加大政策扶持力度，形成以小微企业和“三农”融资担保业务为导向的政策扶持体系。 资料来源：新世纪评级根据公开信息整理绘制 2010年3月，融资性担保业务监管部际联席会议联合发布了《融资性担保公司管理暂行办法》，指出融资性担保机构的设立应当经监管部门审查批准，颁发经营许可证，凭许可证向工商部门申请注册登记，并且，对于融资性担保机构的业务范围、经营规则、风险控制、监督管理法律责任等方面做出了明确的规定。 这一阶段，随着国家不断推出多项政策法规对融资担保行业进行规范整顿，担保行业机构数量和业务规模平稳增长，资金积累增多，风险水平有所提高，支持中小企业融资的作用不断增强。 监管部门有待明确，监管内容有待细化，立法层次有待提高 中国目前已形成了以《融资担保公司暂行管理办法》为核心的法律监管体系。但监管主体、监管内容与监管规则等方面都需要进一步明确、细化和落实。 第一，监管部门有待明确。国办发[2009]7号文只是规定了“谁审批设立、谁负责监管”，没有明确谁是担保机构的监督管理主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府负责确定本地区担保机构的设立审批、关闭和日常监管的部门。从目前的情况来看，有的省市指定金融局负责监管，有的省市指定工信委，有的指定发改委，基本没有解决存在多年的多头监管、权责不明的状况，影响了担保行业的可持续发展。

第二，监管内容有待细化。对担保机构的监管应该包括从市场准入到市场退出的全部业务活动。目前的管理办法中虽然规定了对担保机构市场准入的条件，但现存的担保机构并不需要履行市场准入程序仍然可以与银行合作开展担保业务，造成准入规定只针对新进入担保行业的机构和自愿履行准入手续的担保机构。目前的管理办法对担保机构风险监管的内容十分简单，偏重对信用风险的监管，缺乏对市场风险、操作风险等风险的监管。对担保机构市场退出的监管还是空白。对担保机构的公司治理、内部控制、风险管理、信息披露等方面的监管规则尚处于酝酿阶段，还没有细化的监管指引。这些都影响了担保行业基础准则的确立，不利于行业健康发展。

第三，立法层次有待提高。当前担保行业可依据的法律有《中小企业促进法》、《担保法》、《物权法》等，但对担保行业只有原则性的规定，专门针对担保行业的立法尚属空白，对担保人的权益保护不足。法规方面，1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，由于经济社会环境发生了较大变化，其中的体系构成、资金来源、外部监督等方面内容已经不适应形势发展的需要。2010年发布的《融资性担保公司管理暂行办法》考虑更多的是防范融资性担保公司风险，对其服务对象、社会法律体系和相关运作未作规定。这些须有专门的法律、法规加以调整。

3.外部经营环境不佳，担保行业信用风险增大

担保行业发展的主要作用在于解决中小企业融资难融资贵的问题，其服务对象以中小企业为主。而中小企业对于宏观和区域经济的变化较为敏感。尽管担保行业并不一定完全跟随着经济周期变化而变化，但是经济周期变化会是影响其信用质量的重要原因之一。即：在经济稳定增长的情况下，担保行业面临的信用风险较小；在经济下滑情况下，担保行业的信用风险将增大。现阶段，在宏观经济增速持续放缓的背景下，中小企业经营困难、信用水平下降，中国银行业不良率上升较快，银担合作收紧，中国担保行业整体信用风险上升。

宏观经济下行压力加大，社会融资规模增速下降，担保业务增速放缓

自2011年以来，中国宏观经济增速呈现持续放缓的趋势。2014年，国内生产总值（GDP）为636463亿元，按可比价格计算，比上年增长7.4%，增速较2013年下降0.3个百分点，其中，工业增加值227991亿元，同比增长7.0%，增速已经是连续四年下降；固定资产投资完成额512761亿元，同比增长15.3%，增速较上年下降4个百分点，增速也已经是连续五