人民观点 关注基层治理

（人民观点·关注基层治理①）

人民日报评论部：把握一个真实的“微观中国”

“上面千条线，下面一根针”。只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，我们才能真正保持政令畅通、实现科学发展。

一个人如果只去过北京上海，就断言中国发达，鼓吹“中国责任论”，肯定会招来质疑；同样，只沉迷于经济总量、发展速度，或者只盯着拆迁纠纷、食品安全，也很难了解一个真实而复杂的中国。

这个中国，既有雄心勃勃的集体意志，也有日益多元的个体诉求，既有高屋建瓴的国家战略，也有具体而微的基层治理。“县治则国治”，在一个县域国土面积占全国90%以上、人口数量占全国70%以上的国家，县级治理向来是中国政治的“稳定器”；而作为自近代以来的“巨大存在”，广袤的乡村更一直是中国经济、政治、文化变迁中的厚重基石。

因而，对基层治理的关注，就成为一个命运攸关的重大问题，也成为党和国家施政为民的重心所在。现实正在说明这一点：无论是上访问题，还是群体性事件，矛盾冲突的根源常常在基层；从安徽小岗村的“大包干”，到四川白庙乡的“全裸账单”，改革创新的动力也往往来自基层。改革发展的主战场，保持稳定的第一线，服务群众的最前沿，这就是基层在党和国家治理中的作用和位置，这也是为什么中央一直强调“基层是一切工作的落脚点”。

经历了百余年现代化历程和30多年改革开放后，中国基层社会正在经历着剧烈而深刻的变化。在单位制变化、户籍制松动的语境里，基层治理的结构该有何种变化？社会管理的新抓手是什么？在不断推进城市化进程中，个人权益与公共利益如何平衡？在取消农业税的“后税费”时期,乡村的公共服务和管理如何实现？在“流动大军”超过两亿的背景下，“空心村”里的留守人群的权益怎样维护？在利益多元的市场经济条件下，基层党组织的吸引力在哪儿？在一个权利意识日益萌发的时代，治理思路如何跟上时代步伐？

这些年来，不管是学者对基层政治生态异化的担心，还是有人对“故乡沦陷”的忧思，无不折射了转型期基层所蕴积的种种问题。也正是怀着对基层政权“悬浮”的警惕，着力于对基层治理支撑点的构建，近年来，中央大规模集中轮训县委书记、县级公安局长等基层干部，反复强调做好新形势下的群众工作，并在提出加强和创新社会管理时，把基层视为重点、难点和关键点。

“九层之台，起于垒土” 。从改革开放30多年的实践来看，大多成功的制度创新，是由基层群众在实践中创造摸索出来的；诸多发展成就的取得，也是“顶层设计”呼应了来自基层的发展意愿。一方面，“顶层设计”自上而下，但必须要有自下而上的动力，并与社会各个群体保持良性互动；另一方面，“顶层设计”的落地，也需要与“基层意愿”和“基层探索”实现对接。在中国渐进改革的逻辑下，只有打通“顶层”与“基层”的关系，才能让改革在基层试点上不断突破，在先易后难中稳步推进。

也正是在这个意义上，我们在关注基层治理时，固然要看到一些矛盾激化、政策扭曲和制度空转，是因为基层片面逐利、违规操作和能力不足所致。另一方面，也应避免“看的指责干的”，理解一些基层干部的难处，把握基层发展的真实意愿和基层治理的复杂现实：权力有限而责任很大，工作对象有限而人们的思想观念变化无限，工作时间有限而目标任务繁多。“土地财政”的背后，有着怎样的利益格局？上访堵截，又是源于怎样的考核压力？得过且过的状态，是否有升迁的“天花板”困局？只有类似问题得以正视解决，才能进一步解决基层发展的制度瓶颈，避免国家政策在基层的虚化异化，进而优化基层的权力生态， 夯实基层的治理基础。

一个社会的发展，最终落脚点是人；一个国家的治理，根本立足点在基层。“上面千条线，下面一根针”。只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，我们才能真正把握一个真实的“微观中国”，进而保持政令畅通、实现科学发展。

（人民观点·关注基层治理②） 人民日报评论部：走出“选择性治理”误区

基层“选择性治理”倾向的存在，既暴露了少数干部的私利之心，也反映了治理模式的某些欠缺。改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，实现基层善治，尤其迫切。

一头连着上级党委和政府，一头连着数以万计的城乡大众，基层作为社会治理的终端，在治理框架中处于“承上启下”地位，在治理实践中承担着多种任务。在当代中国广泛而深刻的变革中，基层干部所面对的局面日益复杂，治理“结构之变”带来的“角色挑战”尤为严峻。

农业税费改革导致基层财政来源发生历史性变化，村民自治兴起带来基层权力结构的重新调整，这一切无不深刻地改变了传统格局，塑造着基层社会的全新生态，使得基层治理模式正从“管制型”向“合作型”转换、从以管理为主向提供公共服务转型。

在这一历史性转变中，中央对基层政府和干部的“角色设计”发生了根本变化：不再是以前身份和任务相对单一的行政管理者，而是致富奔小康的带头人，公共服务的提供者，化解纠纷、维护权益的调解者。尤其是当基层组织如雨后春笋般发展起来以后，一肩挑的“村两委”，如何既完成好党委和政府任务的“代理人”角色，又担当起管理本村事务、为村民提供服务的“当家人”角色，更是基层干部面临的前所未有挑战。

下有群众期待，上有上级要求，基层作为行政系统中承受压力的最末端，扮演着多样化的角色，角色之间存在交融和配合，也存在冲突与矛盾，容易产生“角色困境”。当各种目标、任务交织而来的时候，大部分基层政府和干部明确自身定位，善于统筹兼顾，努力做好各项工作。但在一些地方，也存在着“选择性治理”倾向。

比如，一些干部热衷于招商引资、大上项目，投入大量人力物力，表现出引人注目的行动能力；而对于环境保护、教育发展、社会公益等治理选项，或自叹

“能力不够”，或表示“兴趣不足”，其治理意愿之弱，工作成效之微，较之前者相形见绌。

这一方面是因为少数干部为私利所困，完全囿于自身利益本位看问题办事情，于己有利的事就去管去做，于己不利或者吃力不讨好的事就尽量不管不问。另一方面，“选择性治理”的跑偏，也反映了治理模式的某些欠缺。

在任务层层分解、责任层层下压的治理格局下，基层的压力机制往往也是动力源泉。当政绩考核、工作评比等“指挥棒”存在重经济数据轻民生指标、重项目建设轻环保评估、重显绩轻潜绩等倾向的时候，就会在无形中树立不良发展导向，误导一些地方只把经济发展当作刚性任务，而把公共服务视为弹性需求。当稳定的硬任务在“一票否决”压力下被少数人曲解为“不出事”逻辑，有的地方干部寄望于花钱“摆平”，或是不惜暴力截访“压平”，忽视了担当群众利益代言人、维护群众权益这一重要职责，背离了维权才能维稳这一治本之策。

“选择性治理”的存在，其实也在提醒我们，在利益格局分化、利益主体多元的背景下，基层治理更加需要坚定科学发展的理念，遵循“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的路径，才能避免在对角色的不当取舍中陷入“选择性治理”误区。

从实践层面看，执政者理当更加注重目光下移，将顶层设计与基层实施对接起来。这固然有赖于基层自身的创新和努力，但更为重要和迫切的是，改革创新基层治理模式，理顺治理格局，优化制度设计，处理好管理与服务、经济与民生、发展与稳定等关系，构建中央提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”。只有这样，才能在公共服务最优化、公共利益最大化的过程中，走出“选择性治理”误区，实现基层善治。