《关于审理企业破产案件若干问题的规定》理解与适用

《关于审理企业破产案件若干问题的规定》理解与适用

最高人民法院《关于审理破产案件若干问题的规定》以下简称《若干规定》），已于20XX年7月18日由最高人民法院审判委员会第1232次会议通过，并于20XX年9月1日正式施行。这是最高人民法院继1991年对《中华人民共和国破产法（试行）》（以下简称《破产法》）第一次司法解释后对该法进行的第二次解释，进一步规范了人民法院对破产案件的审理，对破产法律制度在我国的完善与发展意义深远。为方便各地人民法院理解和准确适用该司法解…… 一、《若干规定》的起草背景 （一）我国的破产情况

《中华人民共和国破产法（试行）》颁布于1986年，距今已有16年。在该法颁布后的一段时期内，人民法院受理的破产案件数量极少，破产在那个时候还是一件新闻，对人们的认识观念有很强的冲击作用。比如当时全国首例破产案件沈阳爆破器材厂的破产几乎就是全国尽人皆知，被媒体广泛报道。一直到90年代，在引入优胜劣汰的市场竞争机制后，破产才正式成为退出市场的主要途径。从1989年到1993年的5年间，全国法院受理破产案件1153件。到90年代中期，随着我国经济体制改革的进一步深化，为全面建立我国现代制度，党的十五大明确提出“鼓励兼并，规范破产，实施再就业工程”的重大决策。在国家实施积极的“优化资本结构”政策，进行产业结构调整过程中，一批不符合社会主义市场经济规律要求的必然要退出市场，而按照现代制度的要求对现有的国有进行改制和规范，也会有一些国有不能继续适应形势发展的要求，还有一些因资源枯竭等客观因素必须关闭。这些中绝大多数通过向人民法院申请破产来清理债权债务，退出市场，从而直接导致人民法院受理的破产案件数量激增。从1994年到1997年，全国法院共审理破产案件15479件，其中国有破产案件8578件。最近几年，人民法院每年受理的破产案件数平均达6000件左右，有的年份已经突破10000件，其中也包括纳入国家计划调整部分的国有破产案件。我们预计，在我国加入世界贸易组织后，随着改革进一步深化，国家对兼并、破产核销规模的扩大，将有更多的需要退出市场，通过破产程序清理债权债务。据国家经贸委透露，我国在20XX年因破产需要核销呆坏帐的规模是800亿，比5年前翻了一番。仅从数量上看，我国破产案件的数量并不算多。一些周边国家，比如马来西亚、泰国的破产案件数每年也达到上万件。但应当注意的是，我国的自然人和不具备法人资格的不能通过破产程序还债，与我国不同，其他国家的破产案件中绝大多数是自

然人的破产，据统计，美国在20XX年受理破产案件130万件，其中95%为自然人。而我国全部是法人破产，而且其中国有的数目占有很大比重。 （二）人民法院审理破产案件工作现状

审理破产案件涉及全面清理破产的债权、债务和破产财产变现，合理分配破产财产，配合政府有关部门妥善安置职工等工作，具有当事人多、法律关系复杂、案件审理时间长等特点。这些特点反映了破产案件与一般经济纠纷案件的区别，审理难度大。当前，各地人民法院切实提高了对审理破产案件工作重要性的认识，把依法审理好破产案件作为人民法院促进产业结构调整，建立现代制度，维护社会稳定，为社会主义市场经济服务的一项重要任务。在党的领导下与政府有关部门协调配合，严格依照法律和政策的规定，较好地完成了破产案件的审理任务。人民法院通过审理破产案件，保护了当事人的合法权益，促进了产业结构的调整和资本结构的优化，维护了社会稳定，保障了改革的顺利进行。 目前，人民法院审理破产案件遇到的问题主要是：

1.专业性的破产法官缺乏。我国目前在法院中设立专业破产审判庭的还不多，具有专业素质的破产案件审理法官还很少，基本上没有做到长期、有序地开展对审理破产案件的法官的培训，这在人的因素上制约了人民法院审理破产案件的质量。在国外，审理破产案件的基本上是专业法官，被称作破产法官，与审理普通民事诉讼的法官存在职业上的划分，这一点我国绝大多数法院还做不到。 2.职业性的清算人队伍没有建立。破产清算是一项职业性很强的工作，需要负责清算的人员具备法律知识和清算知识，还应当有丰富的清算经验。在国外，清算人是和律师、会计师一样必须具备相关资格的人，可以从前两者中经考试产生，清算人具有职业精神，也按劳取酬，承担法律责任。法院负责审查申请人是否具备破产条件，进行裁决，清算工作由清算人完成。而我国的破产清算组是从各单位、部门中挑选出来，不是职业清算人，甚至不熟悉法律和清算知识，对清算后果也承担不了法律责任，破产清算工作基本上依靠法院来完成。这就需要法院在破产清算中投入大量的人力物力，成本很高。目前，有的法院在人力物力上满足这种需要还很困难。

3.社会负担重。国有破产和集体破产均涉及到职工安置问题，人民法院在破产案件审理中必须配合政府安置好职工，维护职工生活稳定，维护社会稳定。这些工作仅从法院自身出发难以解决，需要与政府和社会相关方面协调解决。人民法院在审理破产案件中除需要依据法律清算破产债权债务，还需要承担重要的社会义务，相当于审判工作向社会延伸，增加了法院处理破产案件的难度。 4.干扰因素多。破产可能诱发社会矛盾，对一些部门的社会压力增大，兼之地方保护主义的因素依然存在，法院审理破产案件受到的干扰比普通民事诉讼案

件要大许多。近年来，已经出现了法院和法官因审理破产案件被追究责任的情形，其中受地方保护主义的影响是重要原因。“假破产，真逃债”，借破产甩包袱在一些人的思想中根深蒂固，破产案件到了人民法院，这种思想也就向法院蔓延。当前，人民法院的工作也需要社会各方面的支持、协助，不可能孤立地办案，这也给地方保护主义渗透到人民法院提供了机会。稍有大意，法院、法官就会受这些思想的影响，甚至出现违法裁判。 （三）我国破产法律制度现状

《中华人民共和国破产法（试行）》颁布于1986年，由于时代的局限内容较少，原则性规定多。进入90年代破产案件数量增加后，为适应人民法院审理破产案件的需要，最高人民法院于1991年对该法进行了第一次司法解释。该解释为人民法院处理破产案件提供了重要的法律依据。1991年，随着《中华人民共和国民事诉讼法》的颁布，实践中出现了两套破产程序，即破产法和民事诉讼法中的破产还债程序，前者适用于国有，后者适用于国有以外的具备法人资格的其他。90年代后，面对破产案件数量激增，破产法和1991年的司法解释不能完全满足人民法院审判工作的需要，不少地方高级人民法院和部分中级人民法院起草了关于破产案件审理的规范意见、指导意见，以指导本辖区内人民法院破产案件的审理。这样一来，我国的破产法律制度现状就形成了“以法律为指导，以解释和意见为主导”的状况。有的学者认为我国的破产法已经被政策、规章规定架空，也从一个侧面说明了我国破产法律制度的现状。

从90年代中期开始，国家开始着手对我国破产法进行修改，吸收国外在破产重整方面的先进经验，准备起草一部兼具破产程序和重整程序的新破产法。最高人民法院一直参加新法的起草工作。但是由于各方面原因，新破产法的出台时机至今尚未确定。在最高人民法院司法解释的起草过程中曾经试图等待在新法诞生后，根据现实的需要再决定司法解释的内容，但鉴于新法出台时间上的不确定，迫于司法实践的需要，等待终于没有再持续下去。随着最高人民法院新司法解释的发布，目前我国破产法律制度现状可以描述为：以破产法和民事诉讼法破产还债程序为依据，以国家相关政策和最高人民法院关于破产案件审理的司法解释为主体，以各地符合法律的地方性法规和符合司法解释的地方法院指导性意见为补充的破产法律制度。

二、《若干规定》的起草过程、特点与意义

1998年初，为配合国家建立现代制度，贯彻落实党的十五大提出的鼓励兼并、规范破产政策精神，最高人民法院召开了全国法院审理破产案件座谈会，与会各法院均提出了最高人民法院应当制定一个统一的破产案件审理规范的要求。此次会议后，最高人民法院在收集地方人民法院的相关规范性文件的基础上，起

草了《若干规定》，开始征求各高级人民法院意见。此后，由最高人民法院主持在京召开了由国家经贸委、人大财经委、人大法工委、国务院法制委、人民银行、商业银行，重庆、南京、广州、深圳、武汉等13家中级人民法院，破产法专家学者和最高人民法院研究室参加的研讨会，对《若干规定》进行了充分讨论和论证，并根据提出的意见对规定内容进行了修改。通过广泛论证、充分调研，在征求了立法机关和相关国家机关意见的基础上，经过多次修改，经最高人民法院审判委员会讨论通过，形成了现在这部司法解释。 《若干规定》的主要特点是： （一）侧重程序解释

破产法主要是程序法，人民法院处理破产案件急需的是程序规范。因此，《若干规定》侧重对破产程序的解释，为人民法院审理破产案件提供完整的审理程序。程序性的司法解释也是对人民法院工作的规范，因基本上不涉及当事人的实体权利义务，在解释的技术上来说比实体法解释难度要小一些。因程序解释上所具有的便捷，在我国现行破产法没有规定的地方，在与法律不相抵触的前提下，司法解释吸收了国际惯例中的一些有益做法，比如设立破产监管和破产善后管理制度，目的是完善我国的破产法律制度。

（二）将破产程序的规范化和统一化相结合

审理破产案件的法律在我国是分散的，全民所有制破产适用破产法，非全民所有制，如集体所有制、中外合资、私营破产，适用《中华人民共和国民事诉讼法》规定的破产还债程序，非法人实体则不允许破产，法律适用上不统一。并且，破产法和民事诉讼法的破产还债程序内容都很单薄。这些因素都导致人民法院审理破产案件的难度加大，在法院中有“宁办十件案，不办破产案”之说。在制定《若干规定》时，我们采取了规范化与统一化相结合的指导思想，抓住破产法和民事诉讼法破产还债程序内容上基本一致的特点，注意对不同主体的破产案件审理程序与实体处理进行规范和统一。《若干规定》的出台为各级人民法院审理破产案件提供了统一、准确的法律依据。 （三）强化破产程序的公开、公平与公正

破产程序是债权人平等受偿的程序，除法律特别规定外，在破产程序中债权人一律平等，破产程序和人民法院审理破产案件都必须公开、公平、公正。《若干规定》在制定上特别重视破产程序的公开、公平、公正性要求。从破产案件的受理到破产终结，按照《若干规定》的要求，人民法院的所有裁定都必须公开进行，所有涉及到当事人权利义务的裁定均允许当事人提出异议。此外，《若干规定》还加强了对破产案件审理的审判监督。法律对破产案件的审判监督未作规定，最高人民法院于1991年颁发的司法解释仅允许当事人对破产案件审理中的驳回