统筹城乡发展和城乡发展一体化

统筹城乡发展和城乡发展一体化

张岩松

党的十八大提出，“推动城乡发展一体化”，并对此做出了具体的部署，这是工业化、城镇化、信息化和农业现代化“四化同步”协调发展和全面建成小康社会奋斗目标的重要组成部分。从十六大提出“统筹城乡经济社会”，到十八大提出“推动城乡发展一体化”，体现了我国经济社会发展战略的进一步深化。10年的统筹城乡发展实践和理论创新，为城乡一体化发展奠定了坚实的基础，但在一个13亿多人口的大国实现城乡一体化协调发展将是长期艰巨的任务，也是人类发展历史上的伟大壮举。

从统筹城乡发展到城乡发展一体化是我国经济社会发展战略的深化 长期以来，中国是一个典型的城乡“二元结构”的国家。新中国成立以后，为了民族独立和加快社会主义建设，国家确立了优先发展重工业的发展战略，并采取高度集中的计划经济、农产品统购统销、城乡户籍分隔管理等一系列制度，不仅从农业提取工业发展的原始积累，而且进一步固化了城乡“二元结构”。改革开放以后，随着家庭联产承包经营制度的实施，一系列经济体制改革相继推行并不断深化，农业市场化程度不断提高，农村劳动力自由迁移和就业范围不断拓宽，城乡、工农之间的产品要素交换环境得到了改善，但城乡“二元结构”的特征依然明显，“三农”问题日益凸显，从经济社会发展全局角度解决“三农”问题已经迫在眉睫。正是在这样的历史背景下，中国共产党第十六次全国代表大会提出，“统筹城乡经济社会发展”。这是我国经济社会发展战略和指导思想的历史性转变。此后，党中央、国务院解决“三农”问题、加强“三农”工作的指导思想不断明晰，理论认识不断深化，并制定实施了一系列有力、有效的政策措施。这些重大理论和政策创新不仅准确把握了中国特色社会主义现代化的建设规律，体现了实事求是、解放思想、与时俱进、开拓进取的时代精神，同时对农业农村

发展的制度创新、政策理念和政策制定实施发挥着巨大的指导作用；不仅促进形成了农业农村发展的10年“黄金期”，而且从总体上推进了全面建设小康社会的进程。在新的历史条件下，党的十八大提出“推进城乡一体化发展”，不仅是我国经济社会发展重大战略形式上的深化，更是发展战略实质内容的深化；不仅是发展战略在历史时间上的深化，更是发展战略在空间布局上的深化；不仅是发展战略思维方式的深化，更是发展战略指导思想和理论的深化。

（一）发展战略实质内容的深化。党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是第一次在党的全国代表大会上从国民经济社会全局的角度提出的城乡共同发展战略，开启了中国经济社会发展的新纪元。此后，一系列理论创新和实践都按照这个战略的要求，跳出“农业”解决农业问题，跳出“三农”解决“三农”问题，城乡“二元”结构开始出现松动，公共财政覆盖农村的范围不断扩大。党的十七大在总结十六大以来的理论创新和实践的基础上，进一步提出，“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。同时强调，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，发展战略的指导思想更加明确，“把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化作为根本要求”，并提出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快现代化的重大战略”。同时，从制度建设、现代农业建设、农村社会事业发展等方面为实现城乡统筹发展和全面建设小康社会战略任务作出了全面具体的部署。十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在全面总结十六大以来科学发展、统筹城乡发展实践以及对中国未来发展趋势客观、准确判断的基础上，提出了“三化同步”，即“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代

化”的战略思想，同时从现代农业发展、城乡基本公共服务均等化、农村社会事业发展、体制改革和制度建设等方面对加快形成城乡发展一体化格局进行部署规划。10年发展的历史轨迹清晰表明，从“二元结构”松动到政策和公共资源配置向“三农”倾斜，从大力促进农村社会事业发展到城乡基本公共服务均等化，从农村税费改革到城乡教育、医疗卫生、文化、社会保障制度衔接统一，工农关系协调发展逐步深入，城乡融合渐次推进。据此，党的十八大明确提出实施城乡一体化发展战略，这是我国经济社会发展战略实质内容的再一次深化，是一次质的飞跃。第一，由“三化同步”深化到“四化同步”。提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化与工业化深度融合、工业化和城镇化互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。将农业农村发展真正融合在国民经济社会整体发展之中。第二，将城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。既要加强农业基础地位，加快新农村建设，同时要加大城乡统筹发展力度，逐步缩小城乡差距，着力促进农民增收，让广大农民平等参与现代化进程，促进城乡共同繁荣。第三，从制度建设上保障城乡一体化发展。十八大提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。这是城乡发展一体化的关键。

（二）发展战略时空布局的深化。由于制度、政策的“二元化”，长期以来，城乡发展不仅存在结构“二元化”，发展的时空状态也呈“二元化”。农业现代化远远落后于工业化、城镇化，农村建设远远滞后于城市发展，城乡居民的收入差距呈现出不断加大的趋势。党的十六大以来，城乡发展时空布局的“二元化”状态被打破。一是城乡、工农要素自由流动的趋势形成。农村劳动力大量进城，自由择业；工商资本进入农业，加快现代农业发展。二是城乡社会交流增多。随着城镇化进程的加快，城乡之间的空间距离逐步缩短，人员、信息、文化等社会

交流不断增多，过去只有城市居民独享的一些公共服务也逐步进入乡村。三是城乡居民收入差距拉大的趋势得到扭转。2010—2012年，农民人均纯收入的增长幅度连续三年超过城镇居民，尽管收入差距缩小的幅度还不理想，但长期以来收入差距拉大的趋势开始扭转。十八大在提出推进城乡发展一体化的同时，从全面建成小康社会的全局，对城乡发展一体化的时空布局也提出了进一步的要求，强调发展的平衡性、协调性、可持续性要明显增强，这包含着城乡的平衡、协调发展；提出城乡收入倍增计划，强调了城乡居民收入增长的协调一致，避免城乡居民收入差距的进一步扩大；强调大力促进生态文明建设，把生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展；要求城镇化质量明显提高，农业现代化和新农村建设成效显著，基本公共服务均等化总体实现；要求科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能，加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇居民基本公共服务常住人口全覆盖；要求均衡发展九年义务教育，大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜；要求做好包括农村转移劳动力在内的就业工作，统筹推进城乡社会保障体系建设，健全全民医保体系和农村三级医疗卫生服务网络；在优化国土空间开发格局方面，要求给农业留下更多良田，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局；要求加大自然生态系统和环境保护力度，加强水利建设，增强城乡防洪抗旱能力；要求提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，保障人民依法直接行使民主权利和享有更多更切实的民主权利。

（三）发展战略思维理论的深化。新中国成立以后，特别是城乡户籍制度确立以后，不仅逐步强化了经济社会发展的“二元”结构，而且也逐步形成人们城