案例分析

案例分析

案例一：美国具有比较全面的行政职权的地方政府类型

美国美国是个高度城镇化的国家，85％以上的人口住在城市里。全国50个州，3043个县(郡)，35153个市、镇(村)，基本达到城镇(村)一体化，农村城市化。

1、城市小而多。美国“小城镇”有两种概念，一种叫小城市，即“small city”；还有一种叫小镇，即“Little town”。美国的小城镇往往是由居民住宅区演变而来，一般200人的社区就可申请设“镇”，如有足够的税源，几千人的社区就可申请设“市”。所以，美国 的城市大多规模不大，在洛杉矾88个市中，最小的市常住人口只有900人，但工作人口有7万多。但在美国国家统计意义上，往往只统计3万人口以上的城市， 这类城市美国有1100个，大约占城市总数的90％；全美国10万到20万人口的城市有131个，20万以上人口的城市有78个，300万以上人口的城市 有纽约、洛杉矾、芝加哥、华盛顿、旧金山、费城、波士顿、底特律、达拉斯、休斯敦、迈阿密、亚特兰大和西雅图等13个。由此可见，美国城市规模大小差异很 大，从几百万人口到几百人都有；但以3万－10万人口居多。近30年发展起来的大都会、城市圈或称为卫星城集中起来的城市带，就是大批小城镇的集合，而不 是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模。美国西海岸的城市群以中小城市和小城镇为主，以百万人为中心的大城市并不多见，且处在地震带上，故高楼大厦 也不多见。

2、城市集聚度高。大量的小城市快速发展，逐步形成密集的城市群(带)，美国联邦统计机构把它称之为“都市区”(又译为大都会区或大市区)。从地区看，全国可分为三个著名的城市群(带)。东北部城市最为集中，形成一个城市连绵带，象“城市的海洋”。这个庞大的都市群北起波士顿、南到华盛顿绵延 700公里，宽约100公里，被称为“波士华氏”，即取两城市首字而成。如果从波士顿驱车前往华盛顿，就会经过纽约、费城、巴尔的摩和数不清的中小城镇。

五大湖南部的工业地带，都市化程度也很高。从密尔沃基开始，经过芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡，形成又一个城市连绵带。许多大城市地区已经联成一片，往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分，卫星城镇和工业区相互交错，已难于分辨是哪一个城市的郊区了。

第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边境；形状象个哑铃。这三大城市连绵带，规模都在世界前列。其中“波士华氏”是世界最早最大的城市连绵带。

3、城市独立性强。美国是一个联邦共和国，各州相对独立，各城市独立性也很强，强调各市自治。美国政府的结构大致是四级：联邦政府、州政府、县 政府、市政府(镇、村严格意义上已没有太多政府职能)。各级政府没有从属关系，各级政府只管法律赋予自己的事情。值得提出的，联邦政府一杆子到底，直接管 理自己所属的事务，例如国税、移民、海关、邮局等。各级政府尽量少管事，管得越少越好，许多市政府只管税收、建设、社会福利、社会安全等。

政府的权利和权限，均有形成的不同的历史过程。各州的很多地方法律各不相同，这同美国各州成立时间先后相关。一般讲，东部的州乃至县的权利和独 立性要大一些，而西部则是市的权利和相对独立性大一些。法律规定往往是限制不能做什么，而不规定能做什么，基本法律往往一经制定，长期稳定。

4、行政管理机构精简。美国政府内部管理简单化，政府官员少，部门少；小城市政府官员报酬很低，甚至没有，都是兼职的。政府的职能，就是为纳 税人服务。美国的地方政府按职能来分，大体是两种类型：一种是具有比较全面行政职权的地方政府；另一种是为管理某一具体事项而设立的，如管理学校教育的 “学区”，或“卫生专区”、“土壤保护专区”等。

具有比较全面行政职权的地方政府又分为几类：县政府一一美国在州以下有县的建制，也有人译为“郡”。美国各州的面积和人口相差悬殊，各州的县的 数目、面积和人口也差别很大。美国有3个州没有县的建制，特拉华州只有3个县，得克萨斯州设有250个县。最小的县如罗得艾兰州的勃力斯多郡，只有23平 方英里，最大的县如加利福尼亚的贝尔那迪诺县的面积为2万多平方英里。各县人口也相差悬殊，人口最少的县尚不足100人，最大的县因包括某个大城市在内 (如包括芝加哥市在内的柯克县)人口超过1000万。

县政府不再“三权分立”，而由一个选举产生的委员会行政职权。一般该委员会设委员3至7人，开会时轮流当主席(也有些县委员会拥有几十名委 员)。但是，由于经济的发展，美国绝大多数居民日益集中在大城市及其周围，农业地区人口逐渐减少，农业地区的县由于税收减少而难以维持。而已发展为都市的 地区，由于需要，在原来的县政府，又都建立了新的市政机构。它们相互之间又有许多矛盾。这种从17、18世纪遗留下来的政府体制，已日益不适应现代生活的 需要，所以，美国已有个别州正式取消了县的建制，如康涅狄格州、罗得岛州。

由于工业化的发展，新兴城市日益增多，原有的城市也越来越大，到目前为止，美国

4/5的人口都集中在城市里。城市的管理机构一般是市政会议，该会议的主席就是市长。他们都是由选举产生，任期2年或4年。市长对市政会议的立法有否决权，在行政方面有任命人员的权力。

另外，在有些城市里除了有市政会议和市长以外，还聘请一位“市政经理”来管理。在这样的市里，市长只是作为官方代表，没有任命官员和行使否决权的 权力。一切市政工作(包括任免官员)都由经理负责。如果市政会议对经理的工作不满意，可以解聘。另外还有一些较小的城市，选举产生一个3至7人的市政委员 会，任期2年或4年，委员会虽有主席一人，但他没有否决权和任免官员的权力，一切都由该委员会负责。

据了解，多数的市，在财政上和县还有密切关系，特别是财政的转移支付，学区教育经费的下拨等。独立设市与农村社区的区别，就是可以独立收取地方 管辖权下的地方税，获取上级(联邦、州乃至县)的财政转移支付，还可以独立收取法律允许的事业性服务费用。也有个别的大城市已经独立于县以外，对自身所辖 的若干区，它的权限与县相当，例如纽约、波士顿等，这种类型多在东部沿海。

镇(村)政府是农业地区的地方政府。这一类政府主要权力属于全镇大会或全村大会，它带有自治性质，负责管理全镇和全村的公共事务。一般每年召开 一次。日常工作则交给一个选举产生的委员会执行。这一级基本没有征税功能，但有一些经全体大会通过、法律允许的公共事业性服务收费职能

5、交通十分发达。航空便捷，洛杉矶、华盛顿、纽约等大城市均有2—3个大型飞机场，航班很多，几乎每分钟都有飞机起飞降落。在洛杉矶，我们还 碰到打“飞的”到硅谷上班的中国留学生，据该留学生说，自己开车到硅谷上班来回得花45美元汽油费，买月票坐飞机每次只需50多美元，省力得多。美国的陆 上交通更是四通八达，6—8车道的高速公路已经成网。象洛杉矶城市高速公路总长1100多公里。据统计，东洛杉矶立交桥日均过车50万辆，每分钟达300 多辆，可以说是世界上车流量最密集的地方。美国总共有车辆1.9亿辆，人均0.73辆，是一个名副其实的汽车王国。

二、值得我们借鉴和思考的几个问题 美国的小城镇发展有其自己的特点和规律，由于历史传统、客观条件等诸多因素的差异，他们的一些做法，我们绝不能生搬硬套。但有些做法和经验很值得我们思考和借鉴。

1、科学而稳定的市镇规划。美国非常重视市镇建设规划。每个城市都有自己的详细发展规划。规划必须通过专家的论证和市民的审议，一经通过确定， 规划就具有法律效力，

十分稳定，不得随意更改。如要变动，必须经市民重新审议通过。美国的城市功能定位十分显著，象华盛顿就是全国的政治文化行政中心，所 到之处，基本没有见到工业企业，也很少见商场。全市绿化面积占总面积的70％之多，整个城市就是一座大花园。象旧金山都市区，就是一座高新技术工业都市， 据介绍，仅硅谷就有高新技术公司8000多家，是一个名副其实的世界电子技术密集区。

在旧金山印象深刻的还是对“硅谷”的了解。“硅谷”位于旧金山以南，南北长约48公里，东西16公里，由16个市镇所组成。斯坦福大学就在其北 部小城帕洛阿尔托附近，该城北跨旧金山约50公里，人口仅5.6万。蜚声世界的“硅谷”的兴起，斯坦福大学起了举足轻重的作用，至今仍是硅谷的智力支柱。 硅谷最大城市是圣何塞，号称硅谷的首府，面积444平方公里。40年前只是一个不到10万人的果区小城，现已达81.7万，超过旧金山，跃居美国第11大 城市。都市区包括整个硅谷在内，共155.7万人。可以说它是世界上最充满活力的小城市和小城镇群带。从斯坦福大学到圣何塞这20多公里的地带，高科技企 业最为密集。硅谷每天汇集近万名博士，约占加州博士学位人员的l／5。硅谷是新富翁的诞生地和乐园，据去年有关材料反映仅硅谷北部就居住着百万以上富翁 1.528万个。硅谷中等家庭的年收入每年在4万美元以上(1997年)，高于美国全国平均水平。另有资料显示。圣何塞的高科技人才达25万之众，年平均 工资达8.51万美元(1998年)。硅谷的工程师有1/5具有华人血统，预计到明年，硅谷的总裁当中将有17％是华裔。

美国加州的一项季度调查表明，去年硅谷吸收的风险资本金额达到36亿美元，比1996年增加了63％。硅谷目前最热门的风险投资领域包括软 件、电信和生物技术。这是在前沿科学不断出现，市场周期大为缩短，而使科技开发和科技成果向生产转化的过程中，所耗资金成倍增加的情况下出现的，主要以中 小企业为投资对象，也就是说高科技——小城镇——中小企业——风险投资，构成“硅谷”的完整图象。

2、民主而灵活的管理机制。我们考察的洛杉矶县莫洛维亚市的组织机构，是由选民通过选举产生的城市委员会(也称市议会)，其中一个市长，一个 城市开发董事长(也可称市长助理)，3个委员；另外选举一个会计、一个书记员。城市委员会主席或称为议长，即是市长。选举产生的市长、委员、董事等成员基 本不拿工资，定期开会，商议重大事项，是尽义务，只有市长每月有500美元的补贴。城市委员会聘任城市经理或称执行董事长，由其负责7个部门组成城市开发 代理董事会：行政办、社区发展办、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。所有行政人员共35人。