监狱警察职务行为中权益保障问题研究

诉行为五花八门、层出不穷。袭击监狱警察造成伤亡的，往往以故意杀人罪或故意伤害罪论处；未造成伤亡的，大多以妨害公务罪处罚。相当数量的暴力抗法行为被作为一般违法行为对待，暴力抗法被单独定罪处罚的极少，有的甚至不了了之。

（2）法律规定简单、笼统、模糊。当前，法律对监狱警察权益的描述过于简单和笼统，不利于对监狱警察权益的维护。缺少对监狱警察各种待遇的法律规定。监狱法第五条对监狱警察执法权益作如下表述：监狱的监狱警察依法管理监狱、执行刑罚、对服刑人员进行教育改造等活动，受“法律”保护。那么是受哪部法律保护？监狱警察执行刑罚过程中有时缺乏正当程序的保障。如《监狱法》第五十八条规定对罪犯的处罚包括警告、记过、或者禁闭，但没有规定监狱警察怎样做出这些处罚，需要经过哪些程序，罪犯不服处罚如何救济等。《监狱法》第四十五条对戒具，比如手铐的使用明确的规定，超出规定就是违法，给监狱警察执法造成了心理压力，影响了正常执法活动。另外，正当防卫问题中监狱警察受到保护不足。最高人民法院、最高人民检察院、监狱部、国家安全部、司法部发布实施的《关于人民警察执行职务中实行正当防卫的具体规定》（以下简称《规定》），依据《刑法》对正当防卫的相关规定对人民警察实行、停止正当防卫的法定情形以及人民警察执行职务中实行正当防卫的法律责任作出了具体规定，但规定过分强调了警察的法律责任，且规定的情形相对与监狱警察执法面对的纷繁复杂的情况而言还不够全面和具体，这导致了人民警察执行职务中承担了过多的个人风险。《规定》中没有对监狱警察执行职务中的正当防卫行为确定定性的机关和期限，而在现实中经常会出现相关处理机关或个人受社会舆论、强权者的影响情况，甚至出现对监狱警察的无休止的审查和错误定性，使得监狱警察在采取正当防卫行为后还要承受被打击报复的风险和接受调查的心理压力。这种法律和制度上保障欠缺使得监狱警察的正当防卫权在现实面前更显得中看不中用。

2、监狱功能扩大化，监狱警察职能泛化 监狱功能是按《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》的规定，对罪犯个体实施刑罚惩罚与劳动教育，是有限的，只是实现社会防卫的一个方面，不可能担负起犯罪的一般预防和特殊预防的全部，而中国监狱要确保监狱安全稳定这一“首要任务” 的同时，要坚持“首要标准”， 进一步明确了监狱机关在预防和减少重新犯罪中的职责和任务，体现了中国特色监狱工作的本质特征和构建社会主义和谐社会对监狱工作的本质要求，虽然没有给监狱明确的硬性指标，但监狱功能在逐步扩大，监狱警察承担的任务在加重，而相应的保障制度跟不上。我国监狱功能的扩大化和监狱警察职权的过于宽泛加剧了监狱警察职能泛化，监狱警察的职能多样化，监狱警察既是生产队长、管教人员，又是心理咨询员和教员。这种职能的不断交叉冲突，容易造成监狱警察的心理问题，也容易与罪犯发生直接冲突。一方面，职能的泛化造成监狱警察权的无限扩张，滥用监狱警察职权使得罪犯权利缩小；另一方面，监狱职能的泛化、职权的扩张同样也造成了监狱警察正当权益的缺失，并引发了一系列负面效应，如造成监狱警察不堪重负，休息权得不到基本保障、健康权由此受到威胁；造成公众对监狱警察职责的误解，无理投诉增多，监狱警察的名誉权受到损害；造成警囚关系紧张，暴力袭警、抗拒改造事件频发，监狱警察权益受到严重侵犯。主要存在的问题和原因是：一是工作压力大。一个时期以来，监狱工作曾被形容为“坐在火山口”，“守在炸药库旁”。“严防死守”、仍是绝大多数监狱警察职业生活的写照。高标准的监管安全任务和严格的事故处罚力度，使监狱警察长期处于确保安全的应急、紧张状态，致使监狱警察的工作压力与日俱增。二是任务重，超负荷工作。目前，青海监狱一线警力严重不足，不到8%，远远达不到司法部规定18%的警力标准，加之警察岗位分类建设尚未完全落实、专业化程度较低，监狱警察往往是集教育、管理、生产多重角色于一身，工作角色复杂，经常加班加点和应对一些突发性的事件，导致监狱警察工作任务重，超负荷。三是心理承受力加重。相对封闭的监狱工作环境，使监狱警察整天面对的是罪犯，始终围着“三大现场”转，日复一日重复相同的工作，有时又很难体验到

成就感，在这样的工作环境中工作，致使监狱警察作为社会人群中承担高应急、高对抗、高危险性的特殊群体，承受着比常人更大的心理压力，时间长了，监狱警察的心理压力沉重，心理健康问题日益凸现。四是工作严重超时，休假制度难落实。由于监管改造和生产经营任务中，监狱警察只有依靠延长劳动时间来完成任务。据统计，2007年我省基层警察每月工作时间达到370多个小时，即基层警察每月工作时间合计达到近55天。根据调查，大部分因工作需要不能享受年休假，这部分人占到60%左右。 由此可见，监狱警察休息权受到侵害的问题，都普遍存在。

3、监狱机关缺乏组织和制度保障

（1）缺乏监狱警察维权机构。目前，大部分监狱机关还没有成立专门的维护监狱警察合法权益机构。监狱机关内部制定、执行的规章制度，约束性、处罚性的制度占了绝大部分，而保护性的制度少。

（2）职责部门保护不力，检察部门的工作发生偏移。近年来，驻监检察部门工作上存在重罪犯权益保护轻监狱警察权益维护的倾向。比如当遇到罪犯投诉，特别是遇到罪犯诬告、造谣中伤监狱警察时，往往首先调查监狱警察的行为，而不注重搜集罪犯不法行为的证据，对监狱警察名誉权的保护仅限于调查之后还一个清白，而对罪犯没有进行惩罚，从而助长了罪犯的不法行为。从监狱机关内部来看，作为承担“教育、监督、惩处、保护”职能的纪检监察部门，长期以来被默认为是“管干部的干部”，在保护监狱警察合法权益方面力度明显不足。 4、监狱警察自身原因。监狱工作是一项政策性、业务性较强的综合管理工作，它要求监狱警察必须具备法律知识、行政管理知识和相关的业务知识，素质不高的警察在履行执法职责中遇到新情况新问题时，就无法进行自我保护，或者无法履行好职责，以致出现不应有的过错和伤亡。我国监狱警察很少有把职业风险当作一种执法中的常态来时刻给予戒备，部分监狱警察对当前狱内形势的严峻性和罪犯的凶残性认识不足，有些监狱警察还停留在过去那种罪犯见到警察就如同“老鼠见到猫”一样的感觉，从而放松对罪犯的警惕性，监狱警察防卫意识淡薄是监狱警察受到侵害的最主要根源；另外，监狱警察自身维权意识不强，对正当维权存在误区，对各种侵害行为的处理不当，缺乏自我保护意识和取证意识。 四、国外对监狱警察职务行为权益保护对我国的启示

（1）法律保障。国外对罪犯有辱骂、诽谤、威胁、殴打等袭警行为的违法违纪行为，规定了相应的惩罚措施，造成严重后果的要判处刑罚。一些国家虽然和我国一样没有在《刑法》中直接单设“袭警罪”罪名，但他们的法令中都很清晰地罗列了妨碍、侵害警察执法的各种具体行为，并有各种行为的处罚种类、量刑幅度。如《新加坡共和国刑法典》中虽然把警察的权利和保障放在有关公务员的规定内，但它的规定相当详细，可操作性很强。第十章“藐视公务员法定权利罪”，共19条，对受处罚的行为规定的得清晰细致。有的国家法律还规定，警察在正常的执法过程中，当事人辱骂警察是要负法律责任的。如新加坡，对这类罪犯给予鞭刑，由法院裁决，一次最多会被判处24鞭，每隔3分1鞭，对罪犯有很好的警示作用。罪犯受鞭刑的情节一般是：暴力、袭警、严重对抗管理教育。 英国警察法集中规定了5种侵害警察权的犯罪，即殴打警察、妨碍警察执行公务罪、冒充警察罪、非法持有警察衣物罪和挑唆不忠罪。英国《监狱规则》规定：“监狱官员享有警官享有的一切权力、权威、保护及特权。对监狱官员进行侵害，即对正在执行的警官进行侵袭。”在美国，作为惩戒事由的罪犯违纪行为，包括：不遵守监狱官员发出的任何直接的合法命令；拒绝管束、不接受监狱安排；拒绝或者干扰监狱工作人员执行公务，以任何方式表现、展示或传达对任何人的粗野行为、傲慢无礼、威胁、不尊重等。加拿大《矫正与释放法》规定罪犯的违纪行为，包括：不服从监狱职员的合法命令；以一种能够损坏监狱职员权力的方式不尊重或辱骂监狱职员；以一种能够激怒对方实施暴力的方式不尊重或者辱骂监狱职员；没有合理的理由拒绝或者脱离改造；粗暴对待监狱职员等。国外监狱对罪犯的惩戒包括：警告、禁闭、停止娱乐、剥夺

劳动奖励、剥夺放风权、剥夺收看电视权、限制或者剥夺阅读报刊杂志权、扣发劳动报酬等，特别严重的给予刑事处罚。 各国的刑法对于袭击警察的违法犯罪行为的规定，大致可以分为以下几种不同的类型：将威胁、袭击、伤害、杀害警察的行为规定为独立的犯罪，具有“袭警罪”这一独立的罪名。根据美国刑法的一般原则，任何人都不得对正在执行公务的警察人员进行任何形式的威胁、袭击和伤害，不得接触警察的身体，而所谓的威胁既包括口头语言上的威胁，也包括具体行为的威胁，甚至威胁警察的直系亲属也构成同样的犯罪。澳大利亚法律规定，警察在正常的执法过程中，当事人辱骂警察是要负法律责任的。将威胁、袭击和伤害警察的行为纳入“抗拒公务员”的犯罪，并且按照情节分别规定了不同的类型。法国刑法将袭击司法人员(警察)的犯罪分为4种类型，一是具有暴力抗拒警察的威胁行为，但并未接触警察的身体；二是暴力袭击警察，但并未造成伤害；三是暴力袭击警察，并且造成被袭击警察一定程度的伤害；四是暴力袭击警察，并且对被袭击警察造成严重的伤害或者导致死亡。对于“抗拒公务员罪”，将一般情节的袭击警察的行为纳入“妨害公务”的犯罪，将袭击警察造成伤害或者死亡的犯罪规定为“加重结果的伤害罪”或“加重结果的杀人罪”。

（2）国家保障社会福利。在法国，监狱官员可以免费进行体检；有权享受医疗费、药费及住院的全部费用。在规定假期的基础上，每年还可享有45天的带薪假期。

（3）设立监狱警察权益保障组织和机构。目前，世界上许多国家已设立了各种可代表警察机关和警察权益的代表性机关，并在维护警察权益方面起到了重要的作用。如美国洛杉矶警察联合会和警察委员会近期通过努力，终于将现行的投诉警察程序进行了修改，依据投诉性质的严重程度采取不同的解决方法，有效地保护了警察的工作积极性。 五、完善我国监狱警察职务行为中权益保障的思考

（一）加强法规建设，确保监狱警察合法权益的保障落实

1、健全完善相关法律，以法的权威来实现加强对监狱警察的权益保障 （1）要根据现行的《监狱法》、《人民警察法》、《劳动法》、《公务员法》等法规，制定相应的《实施细则》或《办法》，使监狱警察能够真正理解法律条文的内涵与要义，提高法的可操作性和实用性。要适时修改《监狱法》、《人民警察法》，对监狱警察受法律保护和执行职务方面细化，明确规定保障监狱警察合法权益的法律条文，切实从法律层面对监狱警察的合法权益加以规范和保障；修改后的《监狱法》、《人民警察法》不仅要具有可操作性的法律，更是保障监狱警察执行职务的法典，以提高监狱警察执法的针对性和有效性，真正做到有法可依。

（2）建议最高法出台《关于审理妨害公务案件具体应用法律若干问题的解释》，将暴力威胁阻碍监狱警察依法执行职务的行为以妨害公务罪追究刑事责任的情形具体化。具体的建议是：对殴打监狱警察致轻微伤造成恶劣影响的;使用劳动工具等危险工具阻碍监狱警察执法的;公然以杀害、伤害、毁坏名誉等言语相威胁, 阻碍监狱警察执法,造成罪犯围观、停止生产等恶劣影响的等情形，应以妨害公务罪追究刑事责任。

（3）增设“袭警罪”。建议全国人大出台刑法修正案，将妨害公务罪的法定最高刑从三年提高到五年，并区分一般妨害公务罪和阻碍警察执行职务罪量刑幅度，增加“以暴力威胁阻碍警察依法执行职务的，处三年以上七年以下有期徒刑”的条款，或者增设“袭警罪”罪名。 从处罚的角度来看，可以借鉴西方国家的立法经验，增加设立诬陷、殴打和杀害监狱警察的相关罪名，其刑罚的设置要明显重于对象为一般公民或一般国家公务员的同类犯罪案件，而且涉嫌对象应不予取保候审，判刑后亦不应予以假释。 (4)在《监狱法》、《人民警察法》中增设相关内容。监狱警察法的立法宗旨就是保护监狱警察合法权益，规范监狱警察执法行为，严格监狱警察执法责任追究，推进监狱警察队伍建设，保证教育改造质量，提高刑罚执行水平。一是要赋予监狱警察在人身安全与生命安全受到威胁时使用警械、甚至使用武器自卫的权利。承认监狱警察的自卫权，同时规范警务用

枪，进一步细化监狱警察使用武器的详细规则，加强对监狱警察合法用枪的法律保护。二是要规定监狱警察有哪些职权（包含执行刑罚、侦查、追捕、矫正等）、执法行为、法律责任，同时还要包含监狱警察的其他待遇的规范，包括政治、经济待遇、社会待遇、警务保障、学习培训等方面。

2、建章立制，为保障监狱警察的正当权益提供更强有力的制度保障

（1）填补司法实践中出现的执法真空。适度下放警戒具使用审批权，即由现在的监区审批下放至分监区主管审批，监区狱政部门监督。警戒具在“紧急情况”下即时处置使用，能够达成最佳震慑效果，而“紧急情况”是不可预见的，不适用“先审批再使用”原则，目前先填写《申请使用戒具审批表》，再按程序上报，经批准后方可实施的警戒具使用办法，时效性差，不符合紧急处置的特殊情形，应当改变。依法、严格、文明管理三位一体，以确保监管场所安全稳定为前提，危害的情形不消失，执法环境未恢复到正常状态，决不能只讲文明管理，搞宽容执法。监狱警察遇到紧急或突发事件，其间对事件危害性的预测判断，认知上可能存在着差距，在暂时无法做出准确判断或是危害后果无法确定的情形下，监狱警察应当拥有对当事人采取强制措施的权力，以维护警察的执法权威，有效地打击狱内犯罪。

(2)进一步修改完善监狱警察队伍的管理制度，尤其是要加强对监狱警察权益保障制度的出台和实施。

(3)健全监狱警察的正当防卫权利。按照司法部2009年11月17日下发的《关于加强监狱安全管理工作的若干规定》的有关要求，给监狱警察装备必备的通讯器材和器械，如对讲机、防护服、网枪、警棍等防护性装备，以应对顽危犯、传染性罪犯的抗改行为或者袭警行为，避免赤手空拳处置而不足以威慑罪犯，增强警察权益保障的防范“屏障”。

（4）健全监狱警察的申诉权利。当监狱警察因执行职务的行为被检察机关批准逮捕、起诉，监狱警察本人有异议的案（事）件；当监狱警察认为自身的正当权益受到侵犯，或认为其正当执法权益未得到有效保护时，可以提出申诉，以切实维护自身的合法权益。 （5）健全监狱警察的休息权。要严格落实和完善监狱警察的休假制度。在保证监狱正常运作的前提下，积极探索保障警察休息时间的新的工作机制，应根据实际灵活采取轮休、换休、调休、补休以及其他有效方式，解决警察的休息问题，尽可能减少警察长期超负荷工作的现象，以利于警察身体机能恢复。

（二）多措并举，加强对监狱警察职务行为中的权益保障

1、构筑科学的队伍管理机制，培养良好的工作氛围。一是规范警务保障激励机制。通过法律规范监狱警察编制。对监狱警察的编制具体化，使监区监狱警察与服刑人员比例严格控制在1：10以内。通过法律规范监狱警察值勤休假制度。要解决基层一线监狱警察超时劳动问题，严格按照实际加班时间和标准兑现加班费。规范或提高监狱警察因公受伤、牺牲、致残后优待抚恤等待遇，规范或提高监狱警察经济待遇。规范监狱警察人身安全与健康防护工作。要适当增加警力，努力达到司法部规定的警力配置要求，合理调配现有警力，配足、配齐监区警力，从而减轻监狱警察的工作负担和心理压力；二是在保证警力的前提下，加大分类建设的力度，提高警察队伍的专业化水平，减少“万金油”式的多重角色监狱警察；三是明确工作规范，划定岗位职责，落实岗位责任，完善以岗位考核为基础的绩效评估制度，避免出现“忙闲不均”的现象，切实为监狱警察减负。

2、加大监管工作的科技含量，舒缓监狱警察的工作压力。一方面，要积极稳妥地推进科技含量高的监管设施建设，不断提高监狱安全防范能力。另一方面，建立健全网络监控系统，加大装备和劳动保护投入，提高技术水平，减轻人防压力。

3、调整监狱生产指标，减轻警察的经济压力。继续深化监狱体制改革，纯化监狱职能，使监狱警察专心行使刑罚执行的职能，并要通过适当调整考核指标，减轻基层经济压力。 （三）拓展监狱警察权益保障的新渠道，提升权益保障水平

1、建立机制保护警察合法权益。建议在省司法厅、省监狱局设立警察权益保护机构，为权益受到侵犯的监狱警察提供帮助。在监狱机关内部设置并完善警察权益维权委员会并调配专职警察，负责本级监狱机关处置阻碍警察执行职务案件的督导和查处工作。监狱警察认为自身的正当执法权益受到侵犯,或认为其正当执法权益未得到有效保护时,可以向维权委员会投诉，及时予以查处，使阻碍警察执行职务的罪犯及时得到处罚，让当事监狱警察从心理上得到宽慰。

2、设立警察保护专项基金。为了切实保障监狱警察正当执法权益，解决在执法过程中遭受伤害的监狱警察及其家属所产生的经济困难，激励广大监狱警察献身监狱事业，各级监狱机关均设立警察保护基金，设立单独账户，实行专款专用。

3、建立警察人身意外伤害保险制度。投资一定保险金为全体警察特别是一线警察投保人身意外伤害和意外伤害保险，解决事后监狱警察医疗费用不足的问题。我省自2009年起，建立公安民警人身意外伤害保险制度，为在职公安民警购买人身意外伤害保险，每人每年最低120元，最高可获得8万元赔偿，并纳入同级财政保障。 但是，青海监狱警察却没有这样的制度。

（四）规范监狱警察法律责任追究制度

通过法律对监狱警察的执法行为作具体规定，哪些该做，该怎么做，哪些不该做，什么情况下叫失职、渎职，什么情况下监狱警察要负刑事、行政、经济责任，什么情况下监狱警察不负责任。使监狱警察责权利清楚，职责分明，改善监狱警察面临的无法可依、有法难依、有制难循的矛盾，杜绝执法责任追究的随意性。 （五）加强纪检监察工作的效能作用 纪检监察机关一方面应严惩司法腐败，净化执法环境；一方面要坚决打击以恶意举报等方式干扰或破坏刑罚执行的行为，使监狱警察感觉到，纪检监察是对公正执法的保护，对规范执法的引导，而不是罪犯利用纪检制度阻碍监狱警察正常的监狱工作。另一方面，纪检部门要当好警察合法权益的“保护伞”，在查处警察违纪违规行为时，还要行使保护警察合法权益的职责，当发现警察合法权益受到侵害要依照法律规定追究罪犯的责任。 （六）监狱警察做好自我保护意识 提高执法技能是关键。执法技能是执法能力和处置执法实现的综合素质的外在表现，具有适应和应对复杂执法公务的“职业技能”和“应对技巧”，是实现监狱民警执法权自我保障的必然要求；监狱要科学地安排警务活动，严格规范监狱警察的警务行为，一切都要按警务程序办事，要有一种时刻防备罪犯袭击的自我防护意识?