非政府组织在公共管理中的作用

非政府组织在公共管理中的作用

摘 要 非政府组织又称为非盈利组织，或者第三部门，指的是不以盈利为目的，为社会提供公共利益或者共同利益的组织或者机构。在市场经济条件下，非政府组织在参与公共事务管理方面具备了必要性和可能性，并在社会生活中发挥着越来越重要的作用。本文阐述了非政府组织在公共管理中完善和监督政府职能，促进社会民主平等，维护社会稳定，促进社会和谐和发挥社会保障作用等方面的作用，并分析了非政府组织目前面临的政府干预过多、社会公众意识不足等问题，进而提出进一步发展非政府组织的一系列策略。 关键词 非政府组织、公共管理、社会和谐、公共危机

随着全球化的发展以及经济结构的调整等对公共行政提出了新的更高的要求。重新审视政府与市民社会的关系，必须充分发挥民间组织的作用，实现公民积极参与公共管理事务，推进公共管理的社会化和民营化。非政府组织作为公民社会的主体日益受到学界和社会各界的重视，将非政府组织引入公共管理格局，实现政府与非政府组织的协同治理成为推动社会和谐进步的重要举措[1]。

非政府组织不同于政府，不是以政治权力为核心，不存在自上而下的等级制统治体系，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；非政府组织也不同于企业，不是以牟利为动机，不受市场规律盲目左右，因此能够实现更大范围的社会公平。实践表明，非政府组织作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足，适应我国社会管理和社会服务的多元化的需要，从社会历史发展的幕后走向社会发展的前台，在公共管理中扮演者不可忽视的作用。但我国非政府组织发展时间不长，目前仍然存在很多无法忽略的问题需要解决。

一、非政府组织在公共管理中的作用

（一）完善和监督政府功能

非政府组织进入公共管理领域，打破了政府组织管理公共事务的一统天下的局面，形成了政府组织与非政府组织共同管理公共事务的格局，它可代表民众直接参与、质询、监督政府行政过程和行政结果的伦理性，使公民参与权得以实现，不仅起到了完善和监督政府功能的作用，同时也推动了社会民主平等[2]。

1. 提高公共政策制定的科学化

政府作为公共政策唯一的制定者，由于自身的能力、水平以及所掌握的信息有限，在公共政策制定中难免会出现一些失误。为了弥补政府自身的缺陷，就必须建立科学的决策体制，遵循科学的决策程序，充分调动政府之外的社会组织参与民主决策的积极性。非政府组织致力于一些公益事业的发展，为他人谋利益，

不谋私利的特点，决定了非政府组织能公正地评判某项公共政策，对公共政策的不合理之处及时提出建议，有时非政府组织还会通过游说、大众传媒等手段，对政策及政策制定成员施加影响，从而提高公共政策制定的科学化程度，使公共政策更加符合公共利益。

2. 上传下达的作用

非政府组织不谋取政治权力，也不想成为政府体制的一部分，但是它们对政府的决策很关心。非政府组织担任重要的“上传下达”的角色，一方面可以了解政府的政策，另一方面可以及时准确地了解相关人群的利益要求，并将他们的呼声传递到政府决策过程中，以填补由于政府职能缺位造成的制度上的真空。政府关注和制定政策的出发点是重大的社会问题，而某些处于弱势地位的社会群体无法自发形成声音和力量。当公众的利益受到侵害时，求助于非政府组织，引起政府的关注，问题便能得到解决。同时，一项政策的颁布，通过非政府组织下达政策，有利于政策的贯彻和执行。随着我国社会改革的不断深入，处于不同社会地位的群体会形成各种新的利益关系，有着各种不同的需求，非政府组织作为社会治理的主体之一，理所当然地成为政府的“说客”与公众利益的代言人，发挥其上传下达的作用[3]。

3. 监督政府职能的实施

非政府组织通过多种渠道参与政策制定能够使公众能够获取更多的关于政策的信息，公民获得了更多的知情权，从而对政策制定中权力的运用的监督更加有效。在政策执行过程中，非政府组织通过收集更多的政策执行中的信息，对政府是否按照公共利益取向执行政策有更多的了解，并对不合理的行为能够对政府施加更多的压力，使政府不得不考虑社会的影响。因此，非政府组织能够在政策执行的过程中对公共权力进行有效的监督和制约[4]。

另外，非政府组织参与政府绩效的评估使对公共权力的监督更加深入。政府绩效评估是反映政府及其官员绩效水平的重要途径，能够比较全而的收集公共权力运作的相关信息。通过绩效评估的方式不仅能够发现政府内部的权力滥用现象，而且能够揭露政府及其官员的权力不作为现象。非政府组织参与绩效评估是提高政府绩效评估质量的重要途径。一方面，非政府组织开展政府绩效评估相对于政府内部自身的评估而言，能够更加的客观公正。另一方面，非政府组织参与绩效评估相对于公众的评估能够降低成本，有效的解决评估过程中信息不对称的

问题。

（二）维护社会稳定，促进社会和谐

和谐是系统内部各个要素协调有序的表现，系统内部诸要素协调有序，系统就会平稳运行。社会稳定与和谐是建设社会主义和谐社会的根本要求，我国非政府组织以其鲜明的组织特征和独特的社会治理优势，在维护社会稳定，促进社会和谐发挥着不可替代的作用

1. 优化阶层结构的作用

社会结构合理与否，是影响乃至决定一个国家或地区社会和谐的重要因素，也是衡量整个社会和谐的重要标志。理想的社会阶层结构是“两头小、中间大”的橄榄型社会，而我国现代化社会阶层的基本构成成分已经具备，但结构形态不够合理，呈现传统的金字塔型社会。这意味着大多数社会成员未能享受到社会经济发展的成果和好处，显然不利于社会稳定与秩序和谐。

现实表明，非政府组织是优化社会阶层结构的调节器，在优化阶层结构方面发挥着重要的作用。凭借其创新性、灵活性，与基层联系密切、了解基层实际情况，成本低、效率高等优势，对于优化社会结构具有政府不可替代的作用。非政府组织既可以向社会提供各种精英群体，包括政治、经济和文化等各方面精英相互协商、合作、妥协和制衡的渠道和机制，又能成为不同阶层利益表达和关系协调的组织平台。通过社会服务和社会支持渠道，一方面可以为促进社会流动，保持社会阶层结构的开放性，另一方面有利于促进贫困阶层与困难群体满足基本生活需求、提升生存能力，不但可以发挥社会的“安全阀”作用，而且可以增加底层群体向上流动的机会，从而达到优化阶层结构的作用[4]。

2. 化解阶层冲突的作用

非政府组织大都在民间活动，贴近社会基层群体，能够迅速发现基层社会中的各种矛盾，并通过自身努力解决这些矛盾或者避免矛盾的扩大，减轻政府的压力，避免社会转型时期的各种社会矛盾所引发的社会动荡不安，是化解阶层冲突的“润滑剂”。

近年来年的群体事件暴露出的矛盾尖锐，阶层参与多元化。群体事件破坏性升级的背后，是民众怨气的累积，无处发泄，无从解决。石首事件、宿迁锦绣江南拆迁引发的死人事件、贵州德江群体事件、甘肃会宁千人群体事件等等，事件爆发的本身因素复杂，而这些矛盾中很多是政府无法调解或者政府不方便出面调

解的，这时非政府组织就可以发挥作用，因其民间性的特点也更容易被冲突双方所接受。例如，外资企业为降低成木、扩大利润要压低工资，而其公司职员会要求增加工资，这两者之间的矛盾冲突由非政府组织出面协调解决就会产生较好的效果。

（三）发挥社会保障的作用

建设完善的社会保障体系是社会主义制度的本质要求，也是维护社会稳定、缓解人民内部矛盾的现实需要。我国学者丁元竹指出，在我国，活跃在困难群体援助等领域的非政府组织己经成为我国社会保障体系的重要补充[7]。非政府组织在发挥社会社会保障方面的作用主要表现在以下两个方面。

1. 提供慈善救助

慈善事业己经成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量。也是非政府组织最早涉足的领域之一，我国从事慈善救助事业的非政府组织，在扶老、助残、济困、救灾、助学等方面发挥着越来越重要的作用，产生了深远的社会影响。现代慈善，不仅是一种事业或组织结构，同时也是新的社会价值观。社会公众在面对他人的困难时，不再仅仅是发善心捐赠款项和实物，而且还致力于增加自己和他人持续解决这些问题的能力，而这种能力的培养必须要依靠全社会公众的广泛参与和共同努力。通过引导受助群体努力改变自己的现状，增强他们自力更生的意识，不仅使他们脱离物质贫困，也使他们脱离心理贫困。非政府组织的慈善救助行为，不仅有利于协助政府缓和社会矛盾，同时也为公众参与提供了平台，有利于营造一个管理完善、秩序良好、人民群众安居乐业、社会宽容友爱的和谐社会。由此扩大社会保障建设的基础，丰富社会保障的来源。

2. 缓解就业压力

目前我国正处在社会转型期，随着经济体制的逐步改革出现了大量的暂时失去职业的下岗失业人员，由于我国社会保障体系的不健全使得这些人员得不到很好的保障，而非政府组织通过举办各种各样的培训提高下岗工人的工作技能，将有助于这些人员实现下岗再就业。由于具有非政府性的特征，使得非政府组织能以较低廉的价格甚至免费为下岗人员提供多样化的教育培训与技能培训。由于具有民间性的特征，使得非政府组织更容易贴近群众，更容易有针对性的提供培训项目。这些项目的开展，将有助于下岗工人更新观念、增长知识。提高技能从而为实现再就业创造基础[5]。