从机制到体制 - 地方政府创新逻辑 - 以行政服务中心为例 - 沈荣华

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三是根据文化与政治领域的改革状况，这是从更为宏观的角度去审视政府的审批职能。政府不该管、管不好的事完全移交给市场与社会，不仅可以节约行政成本，还可以促使市场成熟、社会进步、提升社会的自主能力与公共管理能力。因此，行政服务中心审批窗口数越明确，就越能说明政府审批职能的准确，就越能倒逼行政机构的改革，进而从行政组织架构角度倒逼行政体制改当然，这张时间表是否准确、这班改革的列车是革。市场的自发度否准点，关键取决于公民的自觉度、与社会的自治度，还取决于地方政府能否审时度势，正确面对自己的眼前利益与历史使命。第二，如何明确划分窗口与原行政部门之间的审批权限，就是解决行政权力结构关系中的交叉与纠缠行政服务中心的转身，使现实中的三大运行模式归并为一。窗口没有审批功能的“收发室”现象已经成为过去或者必将成为过去；窗口拥有一定审批功能的“分工制”在行政服务局中已经面临危机，迟早要被窗口拥有完全的审批功能所代替。问题就在于，窗口功能的这种转变，将会使原行政审批部门的职能空壳化，而机关本身却依然存在。如何面对原行政审批部门，是体制改革面临的瓶颈。笔者以为，解决原行政审批部门空壳化，不仅为了减少扯皮、节约行政成本，还在于重组与完善行政系统，以适应不断发展的社会与不断成熟的市场。问题是，从撤销原审批部门中的审批机构到将原审批部门整体建制撤销的行政重组，它首先涉及原审批部门的权力与利益。目前体制改革的最大障碍就是“政，因为，政府有谋求私利的府部门权力和利益格局”［5］冲动。用什么方法来遏制这种冲动，除了需要政革的定力、魄力与推力。二是指导原审批部门工作人员正确面对改革走向，依靠并激励他们的明智、理智与睿智。三是社会力量的支持，形成全社会的改革锐正气与志气。如果原审批部门的角色重构到位，气、机构改革的成果必将以大踏步的气势推进行政体制改革。第三，如何设置服务大厅窗口之间的协作与配合，这个问题看似机制性完善，实是行政体制内核，其中涉及三个方面的关系一是行政服务中心成为政府审批权的集中地，不仅仅是将分散审批变成集中审批，更重要的是如何评判审批权力结构。二是行政服务中心的核心起点就是公共服务，这是必须始终坚持、丝毫不能背弃的价值导向，因而需要解决审批与服务的关系。三是在法律不足的情况下，如何从机制嬗变到体制改革进路中积累合法性能量，并赋予改革的法治设想，使这个新的行政平台与社会发展相匹配，从而探索改革与法治的关系。从服务大厅窗口之间的协作关系引发出的三点思考，使我们意识到，行政服务中心已经成为新一轮行政改革的前兆与缩影，几乎涉及行政体制改现成的局部实践是将职能相近的窗革的核心内涵。口合并成一个综合窗口，实现“服务大厅大部制”，“多手”审批转变为“一手”审批。那么，职能不相由近、不相关的窗口是不是也要合并？大部制改革的真实内涵是什么？笔者以为，“服务大厅大部制”一方面为了简约审批主体结构，摒除机构之间的互相扯皮，另一方面旨在精练审批主体体量，消除“人浮于事、机构膨胀、人员臃肿”的官僚主义通病，再者就是精确审批主体体能，将原来各行政部门转移出来的审批权力合理重组，使之有效、高效，从而提升审批主体的合法性地位。可见，展示体制改革深刻底蕴的“服务大厅大部制”，不仅体现审批权力的准确性与相应权力的集合性，还从透明、公开、有序中进一步展示了政府职能的正位。“服务大厅大部制”的价值在于制度设计者的艺术性与社会发展的紧迫性无缝对接，在于制度执行者的责任性与为人民服务主旨性的本质相连，还在于通过制度申请者的参与热情与高度认同，保障新一轮体制改革的合理延续。第四，如何制约行政权，这将是行政体制改革的终极目标之一要实现监督的有效性，必须整合监督主体之间的力量。笔者以为，整合四方面的力量，可以构筑起府对改革逻辑的准确把握以外，尤其需要民众的参与觉悟与改革决心，这需要一个艰苦的缓冲过程。我们不妨也设定一张推进日程表，具体把握三方面变数：一是原行政审批部门的属性。是继续保留行政机关性质，还是转变成事业单位或者成为社会中间组织。二是原审批部门的职能转换。是充当保障审批公正、有效的技术检验者，还是担任协助审批透明、公开的监督者。三是及时出台相关法律法规，以规范的形式保护原审批部门人员的待遇与福利，以法律法规的权威巩固机构改革的成果。除此以外，还需要有三方面力量的契合：一是地方党组织积极支持并鼓励地方政府改05

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有效的监督法网。一是地方党组织监督的全面性与权威性，二是服务对象监督的直接性与敏锐性，三是原审批机关中相关机构与人员监督的专业性与熟练性，四是行政系统中原监督机关的专职性与法制性。行政服务中心作为行政审批的集中平台，社充分的评判权利。但是，现实会主体应该有自由、中，公民或企业来到服务大厅，目的仅想尽快获得如何流转、审批，至于窗口接受申请以后如何运作、如何把握审批条件与标准，当事人无从知道，往往等待的状态。由于公众参与不够，使行政处于被动、服务中心的实际运行与设计初衷往往脱节，甚至直接导致公共服务导向的偏离与变异。当然，单靠审批对象的监督是不够的，还必须将原行政审批部门人员分流中产生的专业性监督力量整中机构撤销、合进来。由于他们与行政审批有职能与业务的关联，因而具有专业性的监督功能。上述四方面力量构成体制内与体制外的监督合力，并全部纳入法治轨道，从而建构一种明确、完善的行政责任制度，防改革片面主义与改革人治主义倾范改革形式主义、向，通过法治权威来巩固改革成果。温家宝总理在2011年政府工作报告中提出了“相对集中行政许可权与行政处罚权”的要求。按照这一思路，从行政服务中心改革的进路中，可以推演出我国行政管理体制改革的新格局：（1）行政服务中心统一改组为行政许可局，集中地方政府的所有责有审批职能，成为一个专门负责市场准入的、有权的专职审批机关。（2）地方党组织的专门机构以及原行政审批部门中的其他机构与分流人员，加上原行政监督机关，合并成一个与行政审批相配套尤其是由行政审批申的综合监督机关。社会主体、请者构成外围的监督者。（3）另行组建“综合执法服务局”。这是一个专门负责维护市场秩序、实施违法处罚、提供公共服务的执行机关，其中，将所有执行宽口径的专职执与服务职能归并成若干个单方向、行机关。执行机关不再包含决策职能，主要为了割断执行中的本位考量与利益诱惑，保障政府的公共（4）另性，保证执法行为更符合人民的利益与需求。行组建“综合决策局”。将决策职能内设成若干个单方向、宽口径的专职决策机关，决策机构不包含执行职能，以保证决策更科学，更专业，更加符合公益。这样，将形成综合决策、集中审批、综合执法（运行、处罚）、全面监督的地方行政管理新格局，如下图所示：监督局

综合决策局

行政许可局综合执法局

我国的改革开放一直遵循着“摸着石头过河”的思路，从而得以步步稳妥、循序渐进。这种整体理论不足却稳中求进的策略，使全局性意义的体制改革虽然无法形成自发的逻辑，却蕴育了无数局部性变革的不断积累，改革存量自下而上不断扩大。只要市场经济能顺着规律推进，只要社会能在市场经济推进中不断成熟，行政体制改革终将顺着逻辑，结出符合人民利益的果实。其中，行政服务中心就蕴涵着量变到质变的重要机理与基本元素。个案解剖使我们预感到，行政服务中心的机制修缮与体制创新萌动，将引发体制改革的大格局转变。当然，这需要高层政府的认定与宏观把握，更需要广大人民群众的理解与深度参与，以促使地方政府大胆探索并保持谨慎，积极创新并保持理性，在符合改革的逻辑中坚守责任，在不断推陈出新中实现为人民服务的宗旨。参考文献：

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管理出版社，2006:42-43.

［2］吴爱明，孙垂江.我国公共行政服务中心的困境与发展

［J］.中国行政管理，2004，（9）：60-65.

［3］邓雪琳.整体政府与我国行政服务中心建设研究———以

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［4］段龙飞.机制创新与我国行政服务中心建设［J］.中国行政

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［5］赵义.政府如何不谋私［J］.南方窗，2012，（3）：12.

（责任编辑：于健慧）

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