经济法视野下的我国房地产调控制度研究（本科法学论文）

方政府财政收入的51% “土地财政”也就被称为“第二财政””。政府对土地财政的依赖程度越来越重，房地产价格变动会影响财政收入并且削弱财政收入的可持续性。一旦房地产价格回落，地方政府的财政收入就大大减少，从而影响政府许多政策的执行。 此外，大量国有企业参与房地产业的开发，疯狂获取房地产市场开发所带来的利益。许多学者就认为一直在说国企进入房地产行业是典型的“国进民退’，这是一种社会的退步，不利于社会主义市场经济的建设。虽然央企一直在提出退出房地产行业，但是过了这么多年时间仍未完成完全退出，许多优质资源仍然被保留。 3.1.3 两种角色对政府行为影响的结果

显而易见，政府具有“政治人”和“经济人”的双重角色，而这双重角色天然是冲突的，其主要体现在两者的目标不同。“政治人”角色与政治社会是紧密相连的，“政治人”应当是以社会整体利益为至上。在政治生活中“政治人”以整体利益为主体，而个人利益则是派生。同时，“政治人”应当是甘于牺牲个人利益，具有较高的思想道德素质和政治觉悟（当代中国法律中的“政治人”影象）。而“经济人”则是以自我为中心，以个人利益为中心。“经济人”一切工作的出发点和落脚点都是自身利益。所以说在我国房地产市场调控中，政府一方面(主要指的是中央政府)要充当“政治人”角色，在努力维护着整个房地产市场的健康发展，另一方面政府(主要指的是地方政府)也充当着“经济人”角色，在房地产市场发展中获取了巨大的利益。

政府在房地产市场“政治人”及“经济人”角色冲突最直接的后果就是房地产市场秩序混乱，房价逃不出越调控越上涨的怪圈。具体的表现为在我国房地产市场调控中，中央政府与地方政府之间的角色背反，政府相关的调控政策缺乏针对性、连续性及前瞻性。中央政府一直意想通过宏观调控使得房地产发展能达到合理的预期，意欲做好“政治人”，而地方政府却一直以自身的利益出发，将房地产市场的带来的GDP效益作为其政绩，是典型的“经济人”。最近的例子来说，2012年6月份，随着近40个城市对房地产政策进行“微调”，一时之间，各地房价在“蠢蠢欲动”，这次各部委又紧急“辟谣”，重申房地产政策“不动摇”、“不放松”。在经济利益、GDP的诱惑下，各地政府在试探中央政府及各部委的态度。而中央政府及各部委为稳定民心，坚决地予以了回应。这仅仅是房地产市场调控中一个小小例子，但是折射出政府内部的角色冲突，这对房地产市场调控极为不利。也是基于这种角色冲突，政府很难认识其调控行为的边界在何处，其调控的重心在何处。也是基于这种角色冲突，政府的各项信息披露不及时、不充分、不准确，

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公众很难参与到房地产市场调控中去，民主法治社会离我们越来越远。

4 经济法视野下实现房地产法治调控 4.1 政府角色合理定位

从房地产市场调控的基本历程及相关法律制度可以看出，房地产调控的效果并非如意，很大程度上是因为政府的角色定位不明。正因为政府的角色定位不明，导致政府的职能定位存在误区。政府角色定位不明与职能定位存在误区共同导致导致我国房地产市场调控的混乱的局面。笔者认为，中央政府和地方政府的角色不仅仅是管理者，而应当是服务者。

政府的任何行为应当在宪法及法律的框架内进行，政府的角色定位及房地产市场调控行为应当服从法治政府的目标取向，这是经济法治的内在要求。经济法治是法治社会的重要组成部分，是社会主义市场经济的必然要求。经济法治主要是对经济建设的要求，经济法治的实现其中主要的组成部分就是有一个法治政府。不能将法治政府当作简简单单的口号，只有将法治政府应当具有的基本的取向落实，才能真正解决我们房地产市场存在的问题;只有经济法治及法治政府才能调控好房地产市场从而促进房地产市场的发展。

法治及法治政府具有丰富的内涵。法治是治理国家、管理及服务社会的一种方式。在这种方式之下，主要的社会关系都是由法律来予以调整，政府的一切行动都受到宪法与法律的约束;同时公民根据法律可以合理地预见自己行为在法律视野中的意义。法治的主要任务在于规范国家权力，保障公民权利，平衡各种社会利益，使得权力与权力、权力与权利能得到相互的制衡。从人类社会发展至今，就治理国家而言，法治是最具有正当性、合理性及有效性的一种方式。法治并非只要简单的依法行政就能达到，“法治是一种复杂的社会工程”（法治政府的民主形态及其功能分析）。

同时，“法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性，但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就了制度的比较意义。” “随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。”法治政府至少包含以下三层含义。(法治政府指标评估体系研究）首先，法治政府所需要具备的与之相适应的各种观念即观念法治，一个法治政府至少需要法律至上及权利本位的

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观念;其次，法治应当具有其实体上的属性即实体法治，即法治状态下的法律制度应当是包含自由与平等等理念的，最后，程序公正也是法治政府的内在要求与重要特征。观念法治、实体法治及程序法治不仅仅是对政府的要求也是法治的几种模式（法治模式论）。在房地产市场调控中，政府的角色应当服从法治政府的目标取向。在充分尊重我国房地产市场发展的基本情况的基础上，从观念上、实体上及程序上去改变现存的不足，才能真正解决房地产市场中所存在的问题。

4.2 政府在房地产市场调控行为中应当遵循的基本原则 4.2.1 政府在房地产市场调控中应遵循调控法定原则

房地产市场调控中，政府应当遵循调控法定原则。这里的“法”指的是实体法，主要包括宪法和法律。“如果某项宏观调控行为在法律上不具有合法性，则在强调法治的情况下，其效力就会受到质疑和削弱”（宏观调控权的法律解析）。首先政府对房地产市场的具体调控行为应当有宪法、法律的授权，因为如果政府的一项调控行为违背了现行法律的规定，那么其本身就不具有法律上的合法性。政府的调控行为在法定的框架内行使，让权力与权力之间、权力与权利之间有所制衡，这也是立宪的目的，如果超出法定的范围行使行政权，则违背宪政的目的的，这样政府的公信力也会下降，长此下去，法律将成为虚设。此外，政府的房地产市场调控行为应当是在法定的程序下进行的。程序法定与政府实体权力法定是政府遵循调控法定原则的两个重要组成部分，缺一不可。这两个“法定”，无论缺少哪一个，最终都是不合法的，而且社会的不断进步，程序法定原则更优于政府实体权力法定的观念也越来越深入人心。可以说，离开了宪法、法律规定的大前提，政府的调控很难真正做到保障民众的合法利益，使得调控行为很难得到持续性的实施，即使在短期内有一定的成效，随后房地产市场的发展一定会更加难以控制。 4.2.2 政府在房地产市场调控中应遵循调控适度原则

在房地产市场调控中，政府也应当遵循调控适度原则。政府的调控行为除了需要合法性，还需要合理性。调控适度原则应当从多方面进行理解。首先，房地产市场也是涉及面比较广的市场的一种，必然具有市场的一般属性。房地产市场首先应当遵循市场规律。市场是配置资源的最基础的方式，也是最有效的方式，只有建立在尊重市场经济的前提下的调控，才能真正适应及促进市场经济的发展。但从我国政府对房地产市场调控的历史不难看出，“干预经济对政府及其工作人员来说，往往有着干预经济的本能和惯性”（浅谈经济法视野下的房地产市场宏观调控问题）许多政策的实施是违背基本的市

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场经济的规律的。而“调控适度”原则不能仅仅是口号，应当落到实处。以我国的保障房建设为例，政府三申五令下指标建设保障房，但是保障房的建设的乱象到处可见。一方面，各地经常出现挪用保障房建设资金的情况;另一方面，如上文所说，地方建设保障房的积极性并不高。我们在指责地方政府的同时，更应当认识到政府在制定保障房目标时有没有考虑市场的状况，中央政府及地方政府是否有足够的资金去完成保障房建设目标，而这些目标的实施是否已经具备相关的配套制度。正确认识调控目标中的市场现状，制定合理的调控目标，不要让各种“指标”成为口号，也是调控适度原则的另一层涵义。房地产市场调控中坚持调控适度原则意在要求政府在干预房地产市场时要合理调控，不能违反经济规律或者与我国的基本国情相悖。 4.3 针对政府调控的法律建议

4.3.1 应加强相关调控主体在房地产市场宏观调控中的相互协调

2003 年颁布的《银行业监督管理法》第6 条规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”在房地产市场的宏观调控中，同样有必要借鉴该法条规定的信息共享机制加强相关调控主体间的沟通与协调。央行121 号文件与国务院18 号文件所产生的冲突，就在于双方没有对目前房地产市场的走势相互沟通，达成共识。

4.3.2 完善有关调控主体的法律责任，确保调控措施得以贯彻施行

针对房地产市场进行宏观调控，既是各调控主体的权力，也是其义务所在。根据法学的一般原理，违反义务就要承担责任。在近两年我国房地产市场的宏观调控中，中央政府曾三令五申要求地方抑制投资过热但却收效甚微，根本原因在

于没有法律责任的约束。而且对于宏观调控主体而言，如果其某项决策失误，给社会经济造成严重负面影响，那么也应该承担相应的责任。

4.3.3完善与房地产相关的税收法制，真正发挥税法在房地产市场上的宏观调控功能

（1）根据不同种类的房地产实行不同税率。在税法中“应针对普通居民住宅建设和经营用房、豪华住宅建设的不同使用不同税率，以鼓励中低档住宅的开发，降低普通居民住房的售价，从而体现国家扶持普通居民住宅建设，实现‘居者有其屋’的政策。”

（2）清理房地产行业中的各种不合理的收费，该取消的要取消，以减少开发商的开发成本，降低房价；有必要保留的要以税代费，防止费用征收的随意性，扩大税法在房地产市场上的调控范围。

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