中美行政区划比较及启示研究

湖南大学课程论文

县(county)是州的最大分治区，除阿拉斯加、康涅狄格、罗德岛、路易斯安州外2。美国其它所有的州都被划分为县。因此，县是美国州以下相对比较统一地方行政区划建置单位。它通常是州为行政管理的方便而设立的分治区。充当政府的代理机构。

市(city)是一种规模较大的市政自治体(municipality)。从法律上看，市与县都是州的分治区。其区别在于县是州设立的行政管理分治区，是州议会的意愿:市是为居民提供公共服务、根据居民申请、经州特许成立的，是自愿结成法人团体的分治区。因此，市享有更多的自治权，二者的法律地位应该相同。

在美国，县和市的行政地域一般有如下的关系:县的大部分面积被市占据，但市仍保留在县的辖区内；市、县疆域重合，政府并存；一个市的行政地域内存在两个或两个以上的县；据此，有些学者将美国的县分为两种类型:都市县和农村县3。

乡(township)主要是农村地区的政府单位，广泛存在于美国中西部和中部大西洋沿岸的纽约、宾夕法尼亚、新泽西、堪萨斯、密苏里、内布拉斯加、华盛顿等15个州。近来随着乡人口的增加和城市化的发展，有的乡被井入市或结成新的市政自治体，因而乡的职能呈现出比较单一化的趋势。

镇(town)其英文词义含混虽然在美国的官方统计中把乡镇都归为乡(township)一类，但二者是有区别的。在有的州，它是小型城镇，而有的州的镇就是乡(如纽约州和威斯康星州)，有的州二词可以互换(如明尼苏达州和宾西法 2

阿拉斯加州相当于县的行政区划单位被称为行政区(borough):康涅狄格罗德岛州虽被划分为县仅作为统计和司法单元.但无政府职能;路易斯安纳州相当于县的行政区划单位是教区(parish ) 3

许祟德主编.各国地方制度.北京:中国检察出版社.1993

5

湖南大学课程论文

尼亚州)。

市镇(borough又译为自治镇)与阿拉斯加州的行政区(borough )一词相同但所指不同主要布在康涅狄格、宾西法尼亚、新泽西等州。

村镇(village)是最小的市政自治体，实行于美国的中西部邻近于大城市的社区。市镇与村镇都是市政自治体但规模比市小在有的州它们甚至可能位于乡的辖区以内。

上述市(city)市镇(borough)和村镇(village)在美国的官方统计中均被称为市政自治体。目前，全美共有19000多个市政自治体。

特别区（special district）是一种单一职能的行政区划单位(如学校区消防区公园区水资源管理区、环境监测保护区、卫生管理区等)。广泛实行于除阿拉斯加州和哥伦比亚特区以外的地区。其区划往往不与普通行政区划一致，也不从属于所在市、县、乡政府，甚至切割普通行政区划的疆界4。某些特区如学校区尽管乡、区划界线一致，但管理分开，有独立的专门管理机构。目前，全美共有44000多个特区。

四、 中美现行行政区划管理幅度比较

行政区划的幅度与层次成反比例关系。在幅员不变的情下，管理层级多，每级的管理幅度就小；管理层级少，管理度就大。中美在此方面就有很大差异:美国一级行政区划为50个，相比之下，中国一级行政区划就少得多，导致这一差异的原因是多方面的。首先，中国人口分布东与西、内陆与沿海差别很大，导致中国边疆地区一系列大块行政区划的出现，如新疆、内蒙古等；面积最大的新疆分别是江苏面积的16倍、宁夏的24倍。 4

许祟德主编.各国地方制度.北京:中国检察出版社.1993

6

湖南大学课程论文

此外，我国的二级行政区划333个大大少于美国的22532个；三级的县也少于这个数字，这与地方权力的大小有关。在美国，州级以下的地方政府是各州的创造物。各州通过在本州内部自主分区划界，实现对地方的管理。

从层次和幅度上的差异看，中国形成了高耸式组织结构，美国形成了扁平式组织结构。两者的功能特点不同：前者权力集中、控制有力，便于政令统一，但层次多，不利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性；后者虽有利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性，但增大了组织松散度和上级权威被削弱的可能性。一个国家的行政区划究竟选择高耸式还是扁平式结构，还要取决于国家的政治体制及其历史传统。

五、 启示

1、 顺应潮流，减少行政区划的层级

美国等市场经济国家的行政区划层级较少，一般为3级，美国3、2级并存，加拿大只有2级。我国历史上行政区划三级为多，二级制多存在于一些王朝建立初期，但后来又变为三级制。我国宪法规定一般为省、县、乡3级，但中间地级市发展迅速，已取代地区行署而成为固定一级。现在我国行政区划一般为4级，有的加上县以下区公所或乡镇以下的管理区，层级可达5级，层级上创我国历史之最。从实践上看，目前世界上191个国家和地区中，行政区划层次为二三级的约占67％，超过三级的只有21个国家，占11％。美国与我国面积相当，就实行州—市二级制与州—县—镇三级共存制。5

实践证明，行政层级过多，往往产生很多弊端。上下对口，部门林立，机构庞大，重复建设，浪费严重，财政压力大，群众负担重；政令不畅，层层丢失信息，上有政策，下有对策，各取所需，中央政策到基层有时出现面目全非；行政成本高，行政效率低，每个层次都要进行“调查、研究、论证、规划”；除了政策截留之外，物质截留、资金截留也比较普遍。在“时间就是金钱，效率就是生命”的时代，一个层级的差距有可能形成天壤之别。因此，应该进行减少行政区划层级的探索。

2、 因地制宜，审慎增加省级政区数量

5

柳建文，崔红玉.中美行政区划的比较与启示. 经济研究导刊，2009（32）.

7

湖南大学课程论文

美国的一级政区州有50个，超过了我国的一级政区数量。因为美国是当今世界上综合国力最强的发达国家，行政及治国经验十分丰富，而且它的人口、面积规模都比较大，在行政区划方面或许能给我们以启示。同时，还要认识到美国与我国在行政、经济及社会发展方面的一些差别。首先，美国是先在沿海发展，后向内陆拓展；而我国历史上是从内陆黄河流域向东南沿海发展，正好与美国相反。其次，美国是在高度城市化之后再向广大腹地扩散；而我国现在是从一个传统的农业国向工业化、现代化国家转变，要向发达地区、向城市聚集，又与美国不同。第三，美国资源丰富，经济发展水平高；我国地域差别大，西北部甚至包括中部一些地区群众的生活资料都十分欠缺，有的地方生活用水都得不到保障，迫使人口及其他生产要素流向发达地区。6

省级政区的调整必需十分慎重。任何一个行政区划方案都有正反两方面的作用，而且许多因素事前不可能完全预测到。有的认为现行省级政区规模偏大，中央政府调控困难。但是，当中央政府面对更多的省区时，其管理与控制难度如何还是一个不确定的未知数。美国能控制50个州，是因为它的“无为而治”，即州处于高度自治所致。因此，对于省级政区最终设置多少为宜，必须结合国家行政区划总体结构进行综合分析。

3、 改革创新，实行省直辖县市

实行省直辖县（市）可以分几步走：第一步，实行省辖县级市；第二步，推省辖县。而且各省区还可以因地制宜，自行确定逐步实施的时间表，不要搞“齐走”，特别是对于西部一些地方不要强求实施省辖县（市）。美国作为发达国，依然根据经济、社会发展水平分别实施不同的层级和建制，这种实事求是的法值得我们借鉴。

4、 搞好协作，积极推进大都市圈及大都市带的建设

美国为了加强各政区及城市间的联系，通过不同形式设立了一些跨行政区的经济联合体或合作组织。如纽约市所在的连续建成区地跨纽约、新泽西、康涅狄克3个州，正是由于州际的有效协作，才使得该城市地区能协调发展。从美国情况来看，都市圈、带内的市、县不一定都由核心城市管辖，它们可以保持隶属省直管的关系不变，这样有利于保持竞争的活力，避免形成新的“行政区经济”。 6

孙平.中国行政区划分析.湖北人民出版社，2004

8

湖南大学课程论文

我国城市化步伐不断加快，一些城市群带逐步形成。特别是在东部发达地区及部分中部地区出现了一些大都市圈及大都市连绵带，迫切需要从体制上进行创新，即加强协调，避免城市间盲目竞争所带来的两败俱伤。就我国实际情况而言，大都市圈一般以一个大城市为核心，大都市连绵带一般以2个以上距离较近的大城市为核心。为适应城市化发展的客观要求，应该从管理体制上创造条件，积极推进大都市圈及大都市带的健康发展。 5、

实事求是，创建地方特区政府

美国发展最快、数量最多的行政建制是地方特区建制。这些特区功能单一、设置灵活、方便特定的群体，对我们有借鉴意义。市场经济需要灵活多样的公共管理，需要以人为本的人性化服务。美国众多特区政府的设立，顺应了不同群体的需要，充分体现出自由、民主的价值理念，也是美国经济发展的重要动力源泉之一，因而具有极强的生命力。美国现有特区34683个，另外还有13726个学区，也属地方自治性的实体，从这里也可以看出美国对学校教育的重视程度。我国有数以万计的基层群众性自治组织——村民委员会、居民委员会及社区居委会，但它们不具有地方政府性质，功能相对较弱。乡、镇、道办事处都是普通型建制单位，难以满足特殊情况的需要。

从实际情况出发，实事求是地在这些特殊地区设立特区建制，有利于适应市场经济发展多元化的特点，实行体制创新，增添发展的动力；有利于因地制宜，对特殊地区实行专门的管理；有利于实行行政区划的统一、规范化管理，从体制上彻底解决“黑户口”及行政区划的盲点问题。设立特区建制应遵循如下原则：一是特区必须行使专一或特殊的职能；二是特区定为自治地方政府；三是政府活动经费及人员编制由特区自行解决；四是特区由国家有关权力机构依法设立、调整或撤销。

9