集体林权制度改革有关问题研究-以福建为例

福建省尤溪县2007年投入180万元新建了县级林业服务中心，主要服务功能包括：林权登记发证、林木采伐许可证核发、木材运输证核发、植物检疫证核发、森林资源资产抵押登记、林业产权交易、林木林地收储、森林资源资产评估、林业调查设计、木材检验、林业科技法律咨询、人力资源培训、林业信息发布等。服务中心配备专职人员，设置职能窗口，制定服务手册，公开办事流程和工作制度。

（五）规范森林资源流转，促进规模化经营

森林资源没有流转就无法盘活，过度流转又可能造成林农失去林地。福建省已组织各地对森林资源流转情况进行全面的调查摸底，特别是对森林资源过快过频流转造成林农新的失去山地和非法集资炒山、炒林等问题，认真研究，提出对策（如不中断农民承包关系、林地使用权与林木所有权分离等），确保森林资源的健康有序流转。

福建省采取了三个措施：一是修订了《福建省森林资源流转条例》，以法律形式规范森林资源流转。二是依托林业服务中心，建立林木交易市场，为森林资源的公开、公平流转提供了平台，促进了林业生产要素的有序流转和资源优化配置。三是引导林农限期（一个轮伐期）、限量（部分林权）、现货（现有近成熟林）流转。限量流转：就是引导林农在流转时，手中保留一定比例的股份，以公司、合作经济组织、农户联合的形式，参与生产经营，使林农获得长期而稳定的收入，实现企业和林农的双赢。限期流转：就是引导林农流转现有林的一个轮伐期，林子砍完后，林地还给林农造林，林农不至于在整个承包期内都没有经营权。现货流转：就是引导林农在森林成熟，办好了采伐手续后，将流转信息通过林业服务中心等渠道发布，再行转让。这样就解决了单家独户林农林木采伐难、出售难问题，省心省事又能卖好价钱，也体现了社会分工。通过适度流转，使林农持续经营林地，增加收入。

福建省林业厅高度重视规范林权流转工作，出台了《关于实施集体林权制度改革提升工程的通知》（闽林综〔2009〕35号），把规范流转森林资源当作一项重要工作纳入其中，明确要求各市、县（区）林业局：一要建立林木交易市场，公开发布交易信息，拍卖交易林木。二要按照“采伐权进入市场、经营权留给林

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农”的思路，引导林农采取限期、限量、现货三种模式适度流转林权，解决信息不对称和私下交易问题。三要制定林木交易规则和规范化管理办法，强化市场监管机制。四要贯彻落实《福建省森林资源流转条例》，依法规范林权流转。

三、制约林业发展的深层次矛盾和问题

近几年集体林权制度改革取得了一定的成效，解决了一些制约林业发展的问题，但是，还存在一些深层次矛盾和问题尚未得到解决，需要通过进一步深化集体林权制度改革，加以解决。

（一）林权抵押贷款制度亟待健全，林业信贷扶持力度不够 1.融资渠道单一

目前林业融资主要是向金融机构申请贷款，融资渠道单一。从目前开展的情况看，福建省林业小额贷款以农信社为主渠道发放，大部分商业银行对参与林业小额贷款仍心存疑虑，积极性不高。融资渠道的单一使福建省广大林农发展林业生产的融资需求得不到有效满足，资金短缺问题仍然存在。 2.金融产品期限较短，与林业生产周期不相匹配

相对而言，林业生产周期较长，客观上需要长期贷款。从福建省开展的林业贷款实践看，普遍存在贷款周期短的问题。福建省在贯彻落实中央五部委指导意见时提出林业贷款可为10年以上，但目前金融机构发放的贷款期限一般都在3年以内，这样的期限无法满足林业生产周期长的需要。除了国家开发银行贷款期限（林权抵押贷款期限7年内，中小企业贷款期限2年内）较长外，其它金融机构贷款期限较短（农信社林权抵押贷款期限1年，林业小额贴息贷款期限1～2年；农行、农发行、中行林业贷款期限1年），而商品林生长时间较长，短期之内难以回收资金还贷。贷款年限与林业生长周期严重脱节，一方面不利于林业生产经营者持续经营，另一方面营林经济效益尚未实现就到了还款期，林业信贷资金偿还缺乏稳定的资金来源渠道。 3.贷款利率高，林农负担较重

通过担保公司担保贷款的林业经营者要向提供担保的公司支付较高的担保费和保证金，融资成本高，一定程度上制约了林业贷款规模。由于小额贷款管理成本较高，加上渠道单一，竞争不充分，导致贷款利率偏高。目前，各地发放的

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林业小额贷款利率一般较基准利率上浮30%以上。贷款利率偏高很大程度遏制了林农融资的积极性，影响了林业发展的资金投入。 4.国家政策支持力度不够

一方面，国家对林业实行限额采伐制度，严重限制了林业经营主体的经营灵活性，在一定程度上影响了林业经营主体的投资回收及效益，从而影响银行对林业经营主体的贷款。另一方面，现行国家信贷政策主要是面向国有大型林业建设项目，对非公有制林业扶持不多，即使有少量信贷，信贷周期也偏短，利率偏高，不利于解决非公有制林业发展的资金不足问题。 5.担保机制及配套措施不够完善

办理担保手续可能涉及资产评估、担保物登记、担保合同签订等众多环节，繁杂的法律手续和高额的交易费用提高了林业经营主体办理担保手续的难度，增加了贷款的成本。 6.金融机构贷款动力不足

商品林融资制度改革主要解决林业经营者资金不足问题，银行不仅没有收取更高的利息，而且还增加了贷款风险，原因是林权证不宜变现和准确估价，容易遭受火灾、病虫害和盗伐等风险，造成金融机构贷款动力不足。 7.财政贴息不够

由于林业经营存在自然风险，银行一般都上浮贷款利率，再加上手续费、抵押的森林资源评估费、担保公司的担保费等。林农实际承担的贷款成本较高，需要提高财政贴息率。 （二）森林保险尚待推进

试点以来至2008年底，保险公司保费收入954.4万元（投保户支付保费763.4万元，省级财政承担保费补贴191万元），承保森林受灾面积1.17万亩，保险公司理赔348.2万元，森林火灾保险试点工作取得了初步成效。但从两年多的试点情况看，存在参保率低（年参保率不到试点地区商品林有林地面积的7%）、参保面窄（98%以上为企业单位和林业大户，投保面积500亩以下的林农参保率不到2%）的问题。其主要原因在于：林农收入水平不高，连续投保保费负担能力有限；保险费率偏高，政府保费补贴比例偏低，影响林农投保的积极性；林农对保险认识不足，参保意愿不强。

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（三）林业生产组织化程度有待提高

林业合作经济组织建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，目前还存在一些问题，主要体现在： 1. 覆盖面不够广

虽然涌现出一批家庭合作林场、股份合作制林场、专业协会、专业合作社以及公司+基地+农户等新型合作组织、合作模式，但数量较少，覆盖农户数不多，发展不平衡，部分县大部分农户还是单家独户、分散经营，影响经营效益的提高。 2. 组织结构不够紧

由于林农法律意识淡漠、林业生产周期较长、经营效益很难在短时间内显现出来，再加上林业合作经济组织所制定的章程约束力不是很强，管理不规范。因此，林业合作经济组织结构相对比较松散，一旦林业合作经济组织对林农失去吸引力，很容易解散。 3. 规模不够大

林业合作经济组织大多是由承包到山林的农户通过山林折价入股后形成的，受农户自身经济条件的限制，许多林业合作经济组织只能维持现有的经营规模和经营水平，难以发展壮大。 4. 科技意识不够强

一些林业合作经济组织虽然实现了规模经营，但受到人才匮乏、科学经营意识不强等因素影响，仍然采取较为粗放的经营方式，新技术、新成果得不到推广应用，影响了经营效益的提高。 5.政策扶持不够到位

如林业合作经济组织注册登记需要提供全体合作或发起人签名、身份证复印件等材料，这对大量劳动力外出务工的农村很难做到。再如工商、税务部门在鼓励农民创办林业合作经济组织时虽有税费优惠政策，但无具体的实施细则，林业合作经济组织难以享受这些优惠政策。 （四）林业服务体系有待健全，投入资金不足

林改后林农需要产前、产中和产后服务。但是，福建省林业社会化服务体系建设起步较晚，加上社会对服务体系的认识尚未到位，致使服务体系建设存在覆

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