我国农村集体所有土地征用制度的法律分析

我国农村集体所有土地征用制度的法律分析

一、引言

近年来，三农问题日益成为我国社会经济发展的“软肋”，社会各界对此也倾注了越来越多的关怀。三农问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征用农村土地必然会触及到他们的利益。2003年1月7日，现任国务院总理、当时的中共中央政治局常委和国务院副总理温家宝在中央农村工作会议上讲话时指出，要改进土地征用的补偿方式，增加给失地农民的补偿，妥善安排好失地农民的生计，特别专门强调了土地征用补偿问题。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收的土地纠纷却很多。例如土地征用补偿费没有发放、补偿标准过低等。[1]因此找出当前我国农民集体所有土地征用制度中存在的问题，提出相关对策和立法建议，这对于今后我国推行农民集体所有土地征用制度改革、完善有关农地征用立法，无疑意义重大。

二、我国农民集体所有土地征用制度存在的问题

总体来看，当前我国农村集体所有土地征用制度存在着许多问题，有其深刻的历史原因和现实的政治、经济、社会等背景，也有实践的原因，更有立法的原因。

从征地制度形成的历史背景上来说，在我国，现行的这种农地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，符合当时经济的发展和产业政策的需要，并在特定时期发挥了积极的作用。但随着我国各项改革的不断深入和社会主义市场经济体制的不断完善，在征地实践中出现了许多新情况和新问题，征地制度的缺陷日益突显，这些缺陷是造成当前征地问题的原因所在。在向市场经济转变的过程中，尽管对有关土地征用的法律进行了相应的改进，在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身，

这与我国市场经济体制的改革进程和实践需要已经很不适应。尤其是现行土地征用制度在征地目的的界定、征地范围划分以及土地征用安置补偿办法等方面存在着诸多的弊端，既造成了“征而不用”、“多征少用”和“征而迟用”等现象，降低了土地配置效率，又带来了大量的失地农民，影响了社会的稳定，征地问题已越来越多地引起社会的广泛关注。

(一)征地范围过宽和征地权行使问题

1、相关法律中未对公共利益进行严格

现代法治国家出于对法律主体合法财产权保护的需要，通常将土地征用限定“公共利益”的范围之内，我国也不例外。我国《宪法》和《土地管理法》也明文规定，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用或征收，这些规定都强调了征用的前提必须是为了“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。刚颁布的《物权法》第四十二条第一款明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但与国外做法不同的是，我国的《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定，当然这有可能属于立法技术上的原因。考虑到《物权法》的私法性质，《物权法》重点是对征收以及由此发生的拆迁中的补偿问题进行规范，对公共利益的具体界定还是分别由有关法律规定较为切合实际。[2]由于法律本身对征地的公共利益界定不明，对公共利益的解释变成了职能部门和主要领导自由裁量的权力，这就为政府征地权的滥用打开缺口。[3]

由于法律规定的不明确性，导致政府在征地实践中的确存在大量的非公共利益征地行为。一方面政府为商业目的或营利性目的大量圈占土地，即主要用于工商业、房地产等项目的土地征用已成为土地征用权滥用的主要方面，同时一些地方政府私人投资经营性项目

也“搭乘”公共利益这辆“便车”，请求政府行使征地权。这种对最广义的公共利益的理解直接导致了我国征地范围扩大到所有的经济建设用地，把市场主体商业投资亦视为征地中的公共利益需要，不正当地歪曲理解土地征用公共利益目的性，实际上造成了掠夺一部分的利益来满足另一部分人的利益。

2、政府行使征地权缺乏限制和监督制约

从具体法律规定来讲，对征地权行使缺乏具体明确的法律依据和规定：

一是法律只有征地授权的规定，缺乏限权的规定。法律对征地权的行使行为缺乏限制，根据我国法律规定，《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制。《宪法》和《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用。”这种只管授权，不管限权的宪法规范，是计划经济体制及其观念的产物。[4]宪法和法律授予国家征用财产的权力，而不为这种权力的行使划定范围、界限、方式和程序，再加上民法和行政法的不完善，没有形成有效保障公民财产权、制约政府权力的系统化的制度，国家征用权事实上不受限制，这就易造成权力滥用，从而侵犯个人财产权。况且，我国的集体土地所有制度实际上是“二国有制度”，集体所有权难以形成对国家土地征用权的制约。

二是对具体行使征地权的主体范围缺乏明确规定和限制。土地征用权中所提及的公共利益不能是某一特定部分群体的利益，这种利益需求是无法在市场中自由选择的，需要集体行动、有组织地供给。毫无疑问，政府是最大的、有组织的公共利益供给者，政府运用公共权力征用土地为社会提供公益性服务。而现行法中，尽管《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力。目前大部分建设项目用地审批机关均为地方国土部门，而立项批准机关则有省政府、外经贸委、发改委等

部门。特别是我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园、产业园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。可以说政府行使征地权，垄断一级市场，实在是一种有法律保障、政府独家垄断、获取经营性土地暴利，又能搞政绩的好生意，就是违法也敢干。[5]

三是征地程序存在欠缺。土地征用是宪法特别授予政府的一项权力，是对行政相对人的财产权最严厉的制约方式。土地征用从申请核准到实行都应有严格的法定正当程序，这种正当程序被视为政府行使征用权过程中保障私人权利所必须经过的步骤、应当采取的方式、不可缺少的过程，其由行政程序和司法程序构成，法定的征用范围、合理的征用补偿、正当的征用程序构成土地征用权行使的三个原则。但是我国土地征用制度在征用客体范围、权限和程序、征地行为监督等方面存在许多欠缺，导致产生许多问题。

(二)农村土地权属问题

这个问题可以说是导致实务中许多补偿纠纷发生的根本原因。收益主体不明确主要是源于我国在立法上对农村土地权属界定不清。我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律都明确规定，中国农村的土地归农民集体所有，但到底谁是“集体”，相关立法却没有明确指出。虽然《物权法》在第五十九条第一次明确规定“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，但仅是在一定程度上解决了农民集体所有权权利主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。自从农村实行家庭承包经营为基础，统分结合双层经营体制以后，农村集体经济组织大多解散，原来属于乡(镇)、村集体经济组织所有的土地已经分给各村内小组的农户承包经营，而且当初分地的时候土