BT项目政府回购的法律风险及防范

目前我国大多数地方政府的BT项目融资模式的运作流程，一般均包括五个阶段。

（一）项目的确定阶段。在该阶段中，当地政府对BT项目进行规划立项，完成项目建设书、可行性研究、筹划报批等工作；该阶段实质是BT融资项目的政府内部审批、立项阶段。 （二）项目的前期准备阶段。在BT项目基本完成立项、规划用地红线基本确定后，地方政府开始确定BT融资项目的建设模式、工程造价及政府回购方式、政府回购担保、BT项目招投标的前期准备等工作，此阶段是政府内对BT融资项目的具体内容的核定和准备阶段，也是政府就BT融资项目进行招投标前各项准备工作的汇总。

（三）项目的合同确定阶段。政府通过公开招投标方式，发布招标公告和招标内容，吸引投资人的投标和竞标。政府通过公开评标确定投资人，谈判商定BT融资项目的合同细节，确定双方之间的权利与义务关系；该阶段确定投资人与政府具体的权利义务内容，是律师参与BT融资项目最重要的阶段。律师在该阶段应完成审慎调查工作、合同谈判工作、合同修改和审查工作等重要内容。

（四）项目的建设阶段。投资人中标后成立BT项目公司，负责具体的BT项目的开展工作。项目公司在项目设计、工程建设施工、资金融资、建设等全面行使权利、履行义务，保证BT项目按约保质保量有序地推进。期间，项目公司接受政府的监督

和检查，定时核报工程量和完成投资进度，并按约向政府要求政府分期回购或兑现优惠承诺。

（五）项目的移交阶段。BT项目竣工验收合格后，投资人在基本得到政府回购或实现合同目的的同时，将竣工验收合格项目移交给政府或政府指定的公共组织，政府完全兑现之前的承诺。

3、 BT项目融资模式的意义和作用

BT项目融资模式的积极意义和作用显而易见。BT项目融资模式有助于缓解政府基础设施建设的资金困难，利用BT项目融资模式能在政府财政紧张的情形下实现跨跃式城市基础建设，即BT融资模式能够有效快速推进城市基础设施建设，满足城市需求并促进城市和城市经济的发展。

其次，BT融资模式实施的是积极和扩张的财政政策，利用未来的财政资金来实现现阶段急需完成而受困财政预算而无法完成的目标，在一定程度上也有助于提高城市运作效率和质量。 同时，BT融资模式短期内有效改善城市基础设施，提升了城市品味和投资价值，区域地块价值飙升，对于土地财政为支柱的地方经济来说，能快速增长土地财政收入。

最后，由于BT融资模式利用了社会资金，提供了民营资本的良好的投资渠道，优化了社会资源的配臵。

BT项目融资模式的积极意义和作用的同时，BT项目融资模式也有一定的负作用。它主要表现在BT项目融资助长了地方政

府不顾现实的盲目投资，随意扩大城市建设规模。由于我国地方政府实行任届制，并且每届政府领导班子只对任期内的事务负责。政府任期内的工程建设往往作为考察本届政府的政绩，一些地方政府官员为了自己的政绩，就大搞“政绩工程”、“形象工程”。在这种背景下，有的地方政府在明显缺少建设资金的情况下，利用BT建设模式来随意盲目扩大建设规模，导致建设规模难以控制。

与此相联系的是，由于BT项目未经科学审核随意大马和建设规模不断“大跃进”，在BT融资建设项目完工后，政府根本无力回购或兑现承诺。而上下两届政府有可能互相推脱责任，导致政府回购的难以落实，尤其是一些地方政府换届后，下届政府对上届政府投资BT建设项目回购责任进行推诿，造成重大的政府回购风险，极大地影响了政府的公信力和公众形象。 另外，BT项目融资模式经常出现因政府无法及时回购或兑现承诺而致使投资人不再投资，或有投资人因自身原因融资不到位资金紧张而无法有效推进项目进程，BT项目被迫停工、窝工，严重影响城市的公共需求和公共秩序。而与此相联系并产生的大量城市问题，给地方政府造成麻烦和不便，极大影响社会和谐稳定。

最后，BT项目融资建设的投资人往往是“醉翁之意不在酒”，投资人的投资目的大多为了相应区域地块的开发和经营。因此真正的BT项目有可能被层层转包和分包，使得项目建设工程质量

难以得到保障，造价与工期也很难让政府和公众满意；另一方面政府利用手中的公共资源进行城市经营，也有灰色操作和损害公共利益之嫌。

二 BT政府回购的法律风险

在一些地方尤其是中西部地区城市,地方政府为了快速推进城市化进程,不顾自身条件和财政实力，短期内采取BT融资模式项目集堆上马，BT项目政府回购所需资金远远超出政府财政承受能力。在一些中西部城市,在建的公共工程项目所需成本甚至超出政府财政偿还能力的10-30倍，BT项目政府回购存在着一个严重“政府按揭”状态。那么,这样巨大的差额如何弥补呢?许多地方政府大多都是通过行政权力将社会公共利益转移给BT项目公司,作为政府回购BT项目的模式。实践中一般包括以下几种方式:

(1) 制造并收取级差地租以直接抵扣或间接支付BT项目政府回购资金。在一些地方政府所开发的城市公共基础设施建设项目中,政府事实上很少考虑用既有的财政收入,来偿还BT融资项目投资人的投资成本和投资回报,而是将政府回购的预期,建立在交通基础设施建设过程中或完成后的土地转让收益上。在实践中,由于BT融资项目的投资人对于BT项目的投资建设，必然导致建设区域的地理位臵、自然环境、配套设施得以重大改善，区域内的地块价值也会快速增长。与此同时，政府往往利用其行政强制力,低价从居民手中征用相邻区域的土地,然后在BT项目完