美国儿童福利制度简析

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美国素有“儿童天堂”之称。在美国人的社会福利观念里，儿童不仅是值得同情的无辜弱势群体，更重要的是，美国人相信儿童是未来的希望，管好他们是管好社会的关键所在。就像美国总统富兰克林?罗斯福所指出的那样：“美国年轻一代的命运决定了美国的命运”。[1]

当今美国儿童福利制度非常完善，福利项目设置和福利支付形式多种多样，充分考虑到了儿童成长过程中的种种需求。但是，美国儿童福利制度的形成也是一个长期的演进过程。

一、制度演进

以1909年罗斯福总统召开白宫儿童会议为界，美国儿童福利制度可以分为两个阶段：前一阶段可称之为前制度化阶段，后一阶段可称之为制度化阶段。在前一阶段，儿童福利并未采取立法形式，缺乏稳定持续的制度安排，对儿童福利也没有上升到政府责任的层面上。儿童福利的主要实施主体是宗教慈善组织和其他民间组织。后一阶段，美国放弃了“不干涉”原则，政府开始承担起儿童救济和儿童福利的主要责任，并制定一系列保障儿童权利的法律和福利政策，逐渐确立了稳定的制度安排。 在殖民时代，由于生活条件非常恶劣，美国人非常重视互助，失去亲人的孤儿往往会得到邻里和社区居民的照顾。当时社会流动不大，人们彼此间非常熟悉，儿童托育、收养等问题通过邻里就能解决。此外，寡妇和孤儿通常都可以得到镇理事会和其他社团组织的现金补贴。[2]

在这种体制下，社会即使有孤儿，也不需要孤儿院。宗教组织在早期的儿童救助方面也扮演着非常重要的角色。最早到达美洲新英格兰海岸落户的清教徒是受过良好教育的朝圣者。托克维尔认为，“他们远渡重洋来到新大陆，决非为了改善境遇或发财；他们离开舒适的家园，是出于满足纯正的求知需要；他们甘愿尝尽流亡生活的种种苦难，去使一种理想获致胜利。”[3]

当时新教教义所倡导的拯救精神和劳动自赎精神对于儿童福利有重要影响。较之其他贫困者，孤儿显然不应该为其苦难负责，因此孤儿问题得到格外关注。19世纪30年代，仅纽约州，新教徒就在首府奥尔巴尼市、尤蒂卡、纽约、布鲁克林、托洛伊、布法罗、罗彻斯特和许多其他城市开办了孤儿收容所和相关协会。[4]

此外，犹太教、基督教等其他教派也在儿童救助方面发挥着重要作用。

工业革命以后，美国大城市里的孤儿或弃儿越来越多，给社会造成了严重影响。同时人们越来越意识到原有的儿童福利院存在很多问题。例如，大多数的儿童福利院规模过于庞大，有严格的作息时间，要求儿童接受相同的教育方法，使儿童的个性受到压制。更为严重的是，由于缺乏政府的监督和控制，儿童福利院成为老板们赚钱的工具。[5]

在这种情况下，很多有识之士对儿童福利院感到失望，他们相信让儿童回归家庭、回归农村是更好的选择。查尔斯?布鲁斯找到了将城市融入农村，让孤儿得到家庭关爱的办法。1853年他发起建立了美国第一个接受“家庭关爱”计划的儿童福利机构——纽约儿童救助协会。协会在纽约市区中寻找孤儿、弃儿，他们把这些儿童集体送到西部和南部等需要劳动力的农村地区去。布鲁斯相信，在农村家庭，孩子们能够得到最大的自由，并且能够展示他们的能力。这种方式取得了很大成功，从1854年到1930年间，这种方式把大约150000名儿童从纽约安置到中西部家庭中。[6]

20世纪以来，特别是“经济大萧条”以后，美国的社会福利思想发生了一次重要的转变。从前人们认为社会救助和社会福利应该主要依靠民间组织的想法被放弃，美国政府开始主动承担其国民福利的责任。在儿童福利方面，政府通过不断的立法确立了一系列福利方案，一套完整的儿童福利体制逐渐建立。台湾学者郭静晃认为，1909年以来，美国儿童福利政策大体可以分为六个发展阶段——启蒙期、创建期、大社会期、合伙期、新联邦期及调整期，有关各个时期的大约年代及相关立法条件见下表：

美国儿童福利政策转型阶段及立法条例

阶段 年代 立法条例及依据

启蒙期 1909 1.白宫儿童会议 1912 2.联邦儿童局成立 1920 3.儿童福利联盟建立 创建期19351.社会安全法通过实施 2.联邦卫生、教育与福利部实施社会 3.一元化具体措施 大社会期 1964 1.民权法案 1964 2.经济机会法案 1965 3.贫民健康保险

合伙期1973 1.儿童虐待预防法案 1975 2.社会安全法案20条款

新联邦期 1980 收养辅助与儿童福利改革法案 调整期 1995 与美国订约

从上表大体可以看出不同时期美国儿童福利政策的取向。20年代是儿童福利制度的创建时期，30年代反映了社会经济大萧条，强调社会安全，60年代重视工作取向，70年代重视儿童虐待等社会现象，80年代儿童福利改革强调家庭取向，90年代克林顿入主白宫以后，特别重视儿童照顾及发展等预防性儿童福利。[7]

二、福利项目分析

美国儿童福利制度的项目设计具有明显的残补取向。 根据美国儿童福利联盟（Child Welfare League ofAmerica）的说法，“儿童福利是针对那些父母无能力照顾、社区资源不足的儿童青少年，提供促进其家庭和社区养育、保护儿童能力的服务。因此，儿童福利服务是支持、补充或替代父母功能不足、有缺陷或停顿的情况，以及修正现有社会机构，或创立新机构来改善儿童及其家庭的状况。”[8] 从福利项目的设计来看，几乎所有项目都是针对贫困家庭，大部分福利项目的执行都是以资产调查为基础，充分体现了“穷人靠国家，余下的人靠市场”的制度设计原则。儿童福利项目安排非常详尽，几乎涵盖了儿童需求的每一个方面，以下是美国儿童福利的主要项目：在收入保障方面，“抚养未成年子女家庭援助计划（AFDC）”是对有孩子家庭的重要补助项目。ADFC的前身是1935年美国社会保障法建立时所确立的“失依儿童补助（ADC）”，该计划旨在帮助“父母一方丧失劳动能力、死亡、长期离家出走或失业家庭”里的孩子。“抚养未成年子女家庭援助计划”由联邦健康与人文服务部与各州的人文服务局共同管理。联邦机构审批州计划和拨款、提供技术支持、评估各州实施该计划的运作情况、制定标准、收集和分析有关数据。各州制定受助资格，每月寄支票。该计划的费用支出和覆盖范围非常大，1988年，370万家庭中有1090万人，包括730万儿童（几乎是每9个儿童中就有一个）平均每月接受援助，总金额达170亿美元。其中，联邦政府平均支付AFDC成本的55％，州政府支付40％，其余由地方政府支付。[9]

除了直接现金给付之外，美国政府还通过“所得税收抵免（ELTC）”为有孩子的低收入工人家庭的提供补助。为了确保受益者是低收入家庭，EITC给受助工人支付的工资额有一个上限。超过这一限度，收入所得税抵免将按比例逐步减少，直到最后达到“收支平衡点”时，收入所得税额抵免减少为零。1994年，有一个孩子的家庭收入是7750美元，可获得26.3％的收入所得税抵免，即最多可以减少2038美元的收入所得税额，这也是家庭收入在7750—11000美元之间所能享受到的最高减免额。超过这一限额，收入所得税抵免将减少，直至最后为零。有两个或两个以上孩子的家庭可以享受更多的收入所得税抵免。[10]

为使儿童免受饥饿的痛苦以及在成长过程中获得足够的营养，美国有众多的食品和营养计划，最中影响最大的是食品券计划（Food Stamp）。食品券的接受者必须是家庭毛收入低于联邦贫困线的130％；或者净收入（适当扣除某些收入、与工作有关的必要开支、自己掏钱的医疗费用以及超出的住房开支等）低于贫困线的人。尽管这项资助并不考虑婚姻状况和有无孩子，但是面临饥饿的家庭及其儿童从中受益良多。除了食品券外，有三个营养计划是针对学龄儿童的，即“全国午餐计划（NSLP）”、“全国学校早餐计划（N**P）”和“暑期食品服务计划（SFSP）”。这些计划的目的是帮助各州“在一个适当的支出成本上为所有儿童提供足够的营养食品”，并且通过鼓励“消费国内有营养的农产品”来支持农民。因此，20世纪40年代设计这些项目的时候有着双重目的，一是弥补儿童的营养不足的缺陷（特别是钙和铁的摄入量不足），二是使农场主摆脱农产品过剩的困扰。[11]

家庭收入低于联邦贫困线130％的儿童可以享受免费早餐和午餐。收入在联邦贫困线130％—185％的儿童可享受低价伙食。学校营养计划由联邦总税收收入资助，美国农业部食品营养司通过州教育部门管理。各州负担各州的管理费用。1992年财政年度，该计划共提供了8.52亿份学校早餐和41亿份午餐，价值约52亿美元。

在医疗保障方面，医疗援助计划（Medicaid）是美国最大的为穷人提供的医疗保险计划，该计划主要是针对符合“抚养未成年子女家庭援助计划（AFDC）”或“补充收入保障（SSI）”的人群。

各州还可以将“医疗援助计划”提供给一些“绝对贫困群体”，例如家庭收入低于联邦贫困线185％的怀孕妇女和1岁以下的婴儿，以及开支过度而导致“医疗贫困”的人。此外，凡未满二十一岁的未婚少女，如遇到特殊情形（指怀孕、吸毒、酗酒、性病、受到性侵害、性虐待或精神健康等问题），可申请医疗援助。[12]

尽管“医疗援助计划”并非专门针对儿童，但该计划在贫困儿童医疗保障方面该项目发挥了重要作用。在儿童医疗卫生福利方面，除了“医疗援助计划”外，还有“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划（WIC）”。 该计划每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供一包含有各种人体所需的营养食品。这些食品包含蛋白质、铁、钙、和维他命A、B6、C，这些营养成份在低收入的妇女和儿童的日常饮食中极易丢失。“妇女、婴儿、和儿童特别补充食品计划”由美国农业部和食品营养服务处和州人文服务局共同管理，申请者必须是营养缺乏且家庭收入低于联邦贫困线185％的人。1992年，540万妇女、婴儿和儿童收到WIC救济金。40％以上的美国出生的婴儿受助于该计划。[13]

“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”是美国最受欢迎和最成功的预防性健康计划。在教育方面， 美国政府对儿童的基础教育资助非常大。美国的公立幼儿园（Kindergarten）是最大的政府资助项目，其功能主要是为儿童上学做准备。此外美国还有一种专为贫困家庭孩子设立的幼儿园（HeadStart）是约翰逊反贫穷法的产物，孩子在那里可以学习知识，掌握一些基本技巧。1991年美国对6岁以下的儿童照管与发展方面的花费是239亿美元。[14]

除了直接资助和开办公立学校外，美国政府还采用教育券帮助贫困学生购买他们所选择的学校教育。以威斯康星州为例，该州密尔沃基1990年采纳了全国第一个地区性学校教育券计划，提供免税学费券，使得低收入家庭的子女——几乎全部非裔和西班牙裔美国人——有能力选择公立或私立（非教会）学校。1995年，所提供的教育券价值3600美元，超过1000名学生参与了该计划，占该地区学生总数的1％。[15]

从以上对各个项目的分析中可以看出，美国儿童福利制度是一个项目繁多、层次复杂的多元体制。福利项目的内容涵盖收入保障、食品与营养、医疗卫生、教育和住房等领域，福利形式包括现金、所得税抵免、实物、服务和代金券等等。在管理上实行中央与地方分权，具体到每个项目又分属不同的部门管理，各部门间权责分明，各司其职。

美国调节收入分配差距的财政措施及启示

来源：中国论文下载中心 http://www.studa.net/guoji/080313/15580428.html 作者：刘乐山 鲁昕 来源：本站整理 发布时间：2008-3-15 8:57:37

摘 要:作为发达国家的美国同样存在着收入分配差距。美国为了调节收入分配差距,政府通过建立比较完善的个人所得税、社会保障税、遗产税等税收制度来调节高收入者,通过建立社会保障制度、实施义务教育和反贫困等来调节低收入者,从而使收入分配差距的缩小取得了一定的效果。美国调节收入分配差距的财政措施对中国调节收入分配差距具有重要的启示意义。

关键词:美国;财政;收入分配差距

一、美国收入分配差距简况

不管是人口众多、生产力发展水平低下、地区经济发展不平衡、社会并不富裕的发展中国家,还是生产力发展水平较高的西方发达国家,居民之间的收入分配差距不可避免,因而如何调节收入分配差距是当今世界面临的普遍问题。下面先从分析美国收入分配差距的情况入手。

美国虽然是西方发达国家的典型代表,但收入分配不公比其他西方国家更为突出。从贫困人口和贫困率来看“, 1964 年,美国的贫困率19 % ,贫困人数为3610 万;1978 年贫困率降至11. 4 % ,贫困人口下降为2450 万;此后贫困率又有所回升,到1993 年贫困率上升为15. 1 % ,贫困人口升至3930万。即使在2000 年,美国贫困人口尚维持在3000万左右的水平。”73从基尼系数来看,美国收入分配的基尼系数1967 年为0. 399 ,1980 年为0. 403 ,1990 年为0. 428 , 1995 年为0. 450 , 2000 年为0. 460 。从不同比例人口占有的收入份额来看“,1964 年最低收入的20 %的家庭所占货币收入份额为5. 1 % ,最高收入的20 %家庭所占份额为41. 2 %; 1973年,最低收入的20 %家庭所占份额为6. 0 % ,最高收入的20 %家庭所占份额为41. 0 %; 1985 年,最低收入的20 %家庭所占份额为4. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份额为41. 9 %;1995 年最低收入的20 %家庭所占份额为3. 7 % ,最高收入的20 %家庭所占份额为48. 7 %。”

二、美国调节收入分配差距的财政措施

为实现调节收入分配差距目标,可供政府选择的政策工具一般有税收、公共支出和公共管制。罗伯特·J . 兰普曼(Robert J . Lanpman) 认为:“税收制度对于富人向穷人的收入再分配只起轻微的作用,而政府开支出在这方面所起的作用则要明显得多。”一般说来,税收在“劫富”方面有效,但在“济贫”方面却效用不大。需要有包括最后落着在社会保障支出、义务教育支出与反贫困支出等在内的公共支出加以补充方能奏效。因而税收、社会保障、义务教育与反贫困是调控收入分配差距的主要财政措施。

(一) 税收调节措施

税收调节措施是指税收在国民收入分配过程中,对个人收入的形成、分配、使用、财富积累与转让等实施全面调节的制度。税收调节可划分为直接调节和间接调节,属于直接调节的税种是所得税与财产税,属于间接调节的税种是商品税。在所得税中,个人所得税由于从根本上体现了对高收入者多课税、对低收入者少课税或者不课税的量能课税原则,因而能有效地缩小收入分配差距,达到实现收入分配差距调节的目的;社会保障税也可以实现产业经济学和财政税收理论。

对收入分配差距的调控。在财产税中,房产税、车船税、遗产税(或继承税) 和赠与税都具有重要的收