鄱阳湖生态经济区域法制建设初探20110321

鄱阳湖生态经济区法制建设论纲

刘为勇1 黄贤榜2

（江西南昌社会科学院，南昌，330038）

（江西省九江县教育局，九江，332000）

[摘要]：随着鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，此推进鄱阳湖生态经济区区域一体化进程就显得尤为迫切。鄱阳湖生态经济区内的南昌、九江、景德镇等相关设区市已日益成为鄱阳湖生态经济区经济社会发展的核心区域。鄱阳湖生态经济区在经济协调发展中，法制保障体系存在着各种各样的问题,只要我们重视并很好地解决这些问题, 鄱阳湖生态经济区经济协调发展的目标就一定能够实现。

[关键词]：经济协调发展；法制；建设

鄱阳湖是我国最大的淡水湖泊，环湖地区有着丰富的自然资源、旅游资源，工业基础较好，是江西省具有较强发展潜力和优势的地区。随着鄱阳湖生态经济区上升为国家战略，推进鄱阳湖生态经济区区域一体化进程就显得尤为重要。鄱阳湖生态经济区内的南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州和景德镇已日益成为鄱阳湖生态经济区经济社会发展的核心区域。鄱阳湖生态经济区的经济社会协调发展状况，也日益成为政府和理论界关注的热点区域。关注“鄱阳湖生态经济区”、研究“鄱阳湖生态经济区”，已是势所必然。

一、法制建设：鄱阳湖生态经济区协调发展的必然选择

马克思在《哲学的贫困》一书中写道:“无论是政治的立法或者市民的立法，却只是表明和记载经济关系的要求而已”。这说明法律与经济有着不可分割的联系，能够在经济发展中发挥重要作用。在我国改革开放和现代化建设的新时期，法律所体现的正义价值，就是公平竞争、平等保护、保护合理的要求，建立正当的社会经济关系。

当经济和社会发展到一定阶段之后，法制环境对一个区域经济发展的影响力和重要性将逐步上升成为关键的因索之一。法制规则是区域经济一体化的基本规范和根本保障。法律的规范性能保证市场的安全；法制的透明度能保障利益的预期；公正的司法制度和高效的仲裁机制能有效地裁断经济纠纷，有利于平息经济社会矛盾。区域法制建设属于地方法制建设范畴，是与区域经济社会发展相融合的，[1]在推进鄱阳湖生态经济区经济一体化的进程中，法制环境一体化将直接对整个区域经济发展产生直接影响。

鄱阳湖生态经济区区域经济发展的核心，就是缩小本区域经济的差距并使之达到

12

刘为勇（1979－），男，江西九江人，南昌社会科学院，助理研究员，主要研究方向：刑法学，区域经济法学。 黄贤榜（1963－），男，江西九江人，九江县教育局。

1

“适度”，实现协调发展。而要实现鄱阳湖生态经济区经济协调发展，就必然要求在经济领域强化客观性、规律性，突出自然性，强调地域性，淡化行政性色彩，并要求相关区域内各地方相互协作、资源共享、优势互补，最大程度地实现共同利益。反过来说，如果任由自发地形成和发展，利益驱动的盲目性容易导致地方保护主义，各自发展。[2]那么，鄱阳湖生态经济区经济一体化的形成和协调发展只能是一句空话。

面对鄱阳湖生态经济区进行法律制度的设计主要源于“政府失败”理论，也就是有关政府应用经济政策调节社会总供给和总需求失衡的问题方面出现的调控失败及官僚义问题及其解决方案的理论。[3]政府对经济的调控失败主要有以下几个原因:一是政府也是“经济人”，有利益取向。当政治决策仍由人来决定时，便会产生控制失败。因此在区域经济中出现了诸多政府的失范行为，影响了区域政策的实施。二是信息不对称。使区域政策极易出现政策效益的滞后性、不平衡性以及效力的递减性，使决策不能科学化、民主化，导致区域政策调控失败。第三，因公共物品的垄断所产生的政府失败。在政治市场上，对于官僚机构及其官员效率的评价标准在绝大多数情况下又不仅仅根据效率一个指标即可，因而，政府官员便没有竞争动力和政治压力去降低公共部门价运成本，提高行政效率，由此必然导致政府干预，从而导致低效率以及官僚主义作风。因此，寻求一种规范政府经济管理行为的法律机制，是排除各种人为囚素，保证政府调控效力的根本途径。

市场经济的本质是法治经济。法治经济的形成需要规则的统一和透明。因此，鄱阳湖生态经济区的发展离不开法制软环境的建设和完善的制度保障。而鄱阳湖生态经济区内部经济的互动态势和市场要素的流通，必然引起法律关系的复杂性和法律主体的多样性，因而更需要地方立法、行政执法和司法的创新、发展与协调。从西方发达国家的经验看，协调区域经济的发展离不开法律的建设和支持。如美国在20世纪30年代，针对开发田纳西河流域，由国会专门通过《田纳西河流域管理委员会法》组织实施区域开发；1961年颁布《地区再开发法》、1964年颁布《经济机会均等法》、1993年颁布《联邦受援区与受援社区法》等一系列法律文件，为依法促进经济落后地区的发展提供了法律保障。从江西省的具体省情看，鄱阳湖生态经济区内自然、经济差距较大，地区协调的难度较大。因此，区域的协调发展，更离不开法治的保障。由此，鄱阳湖生态经济区一体化的形成和协调发展必然要求本区域的地方政府间相互配合与协调，拆除各区划间的行政壁垒，建立一体化的法制环境。只有这样，鄱阳湖生态经济区经济一体化的发展才能够给区域内各个地区和部门带来共同的利益，从整体上提高区域经济竟争力。

二、鄱阳湖生态经济区在经济协调发展中法制保障体系存在的问题

目前，鄱阳湖生态经济区在经济协调发展中法制保障体系存在的问题有以下几方面:

一是现阶段鄱阳湖生态经济区内在不同程度上仍然存在着地区封锁和经济割据的

2

现象，各地出台的地方性法规和政策以有利于本地区的经济发展为出发点。无论从鄱阳湖生态经济区地区的整体利益看，还是从该地区的长远利益看，这种现象都是“既伤人又自伤”，不利于鄱阳湖生态经济区的整体发展。

二是在发展上存在着落后观念。鄱阳湖生态经济区内不同地区在经济社会发展方面的差距，主要源于思想观念上的差距。我国首批14个沿海开放城市发展速度呈现“南快北慢”的趋势及南昌在该地区发展最快就充分证明了这一点。因此，鄱阳湖生态经济区要协调发展，其中一个重要方面就是创新观念，激发活力。

三是法规、规章及政策性文件的公开、透明机制尚需进一步完善。鄱阳湖生态经济区内除南昌市外，公众参与政府决策、规制的公开、公众评议机制的建立等明显滞后。

四是由于信息不对称、资源不能共享，制度保障缺乏，以单项突破带动执法协调的局面尚未形成。鄱阳湖生态经济区环境治理执法缺乏协调。于是就产生了各类经济技术开发区，在开发建设过程中存在许多不合理的竞争现象。解决这一过度竞争就必须重视法制建设，通过法制协调机制，消除地方政府对企业对外投资设置的障碍，也可以考虑相邻城市间共同开发建设工业园区或科技园区等，相关产业集聚，优化资源配置，实行区域产业布局和结构调整，统一招商引资政策，制定共同的规则和制度。

五是现今鄱阳湖生态经济区的发展也缺乏统一的行政规划，鄱阳湖生态经济区区域包括了南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州和景德镇6个城市。这种行政隶属上的分割局而，导致鄱阳湖的治理与保护长期处于无序状态。这种行政壁垒关系能否有效打破，直接关系着鄱阳湖生态经济区区域发展共同体的形成。因此，必须从鄱阳湖生态经济区区域全局出发，制定超越行政区域的整体发展规划，实行区域一体化共同发展，建立地区之间的协调机制。

六是政府依法行政的意识、水平以及公正司法的现实状况与依法治国，依法治省所提出的目标要求存在差距。行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩的情况还没有很好解决。多头执法、重复执法、交叉执法、执法扰民的现象还不同程度地存在，急需加大规范力度和监督力度。[4]

七是在涉及减轻市场主体负担、消除妨碍公平竞争、保障市场自由运作的管理领域还存在不少问题。如乱收费问题，既有收费依据不规范，如以党委文件作为收费依据的情况。也有实际中自立名目乱收费的现象。又如乱许可问题，涉及重复设置许可门槛和许可条件、许可标准，许可程序不明确等。

三、加快鄱阳湖生态经济区法制建设的建议

法制建设应当体现实现区域经济一体化目标进程的基本要求，通过制度按排和协调执行形成良好的法制环境。实现鄱阳湖生态经济区区域经济协调发展的主要障碍，即各自为政、地方市场分割以及地方保护主义等。在市场机制尚不完善、法制仍不统一的情况下，仅仅依靠民间经济交往这一自下而上的市场力量，难以冲破这一体制性的障碍。

3

因此，确立统一的游戏规则，创造良好的区域法制环境，就成为了保障鄱阳湖生态经济区经济协调发展的重中之重。就具体实施层面上讲，包括立法、执法和司法三者的互动协调，即在维护法制统一的原则下，通过地方政府合作、统一规则实现鄱阳湖生态经济区法制统一，保障鄱阳湖生态经济区经济的协调发展。

（一）积极推进法制建设，完善相应的法律制度。

市场经济是法治经济，基于市场经济的区域政府合作机制离不开法律制度的规制。 首先，选好立法协调的模式。改革开放以来，鄱阳湖生态经济区内各市根据本地区改革、发展、稳定的需要，制定了不少具有地方特色的法规，为本地区的经济、社会发展和城市管理提供了法制保障，地方特色得到了体现，现实需要也得到了满足。但由于行政区划的分割和地方利益的驭动，区域内部立法缺乏协调的问题也逐渐凸现出来。笔者认为，鄱阳湖生态经济区地区经济协调发展中立法协调的模式的选择，原则上应以江西省委省政府统一领导下的紧凑型协作模式为好。一方面不至于直接影响和冲击江西省的地方立法；又因为考虑到鄱阳湖生态经济区内设区市在行政区划上都隶属于江西省，该相关设区市联合审议法规规章十分可行。因此，紧凑型立法模式有利于该区域法规规章内容的统一性。同时，该相关设区市都有各自的地情。所以，在紧凑的立法模式前提下，强调协作也不至于抹杀各市立法的地方特色。

其次，建立鄱阳湖生态经济区立法协调联席会议制度,成立鄱阳湖生态经济区立法协调委员会。由江西省人大常委会牵头、鄱阳湖生态经济区内的设区市级人大常委会或政府定期举行鄱阳湖生态经济区立法协调联席会议,就鄱阳湖生态经济区经济与社会协调发展的有关立法事项进行交流与协调,通过联席会议达成共识,并在各自的立法活动中尊重和反映协调的意见。在举办立法协调联席会议的基础上,待条件成熟时可以联合成立鄱阳湖生态经济区立法协调机构,名称可定为“鄱阳湖生态经济区立法协调委员会”。该委员会是一个非常设性机构,由鄱阳湖生态经济区内设区市级人大常委会法制委员会主任或者政府法制办主任以及有关法律专家组成。通过“鄱阳湖生态经济区立法协调委员会”,积极促进鄱阳湖生态经济区的立法合作,保障该区域的和谐发展。立法协调委员会还可以就鄱阳湖生态经济区在立法中可能出现的立法冲突进行协调,以将立法冲突降至最低限度。

再次，建立立法透明机制,提高鄱阳湖生态经济区立法质量。逐步实现决策过程公开透明并形成制度化,尤其在立法机制中可以通过举行听证会、论证会、座谈会或在新闻媒体上发布等方式,广泛征求公众意见,不限于本市行政区范围,对涉及市际关系的,可以邀请对方有关方面参与进行磋商,听取意见;建立公众评价机制,对拟要通过的立法或其他规范性文件草案文本,可以在公共网络信息上发布,鼓励鄱阳湖生态经济区内的公众参与评价,广泛吸收各方面合理意见。在有关经济合作方面的立法,按照“平等待遇、引导产业、调整结构、创新服务”的原则,不断完善市场经济在主体、产权、交易、投

4