开放街区+老工业城市复兴+多规合一

一些探索，主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。

生态环境保护规划:环保规划主要是为了保护和改善环境、防治污染和其他公害、推进生态文明建设，设定生态保护和污染防治的目标。

[1]丁兰. 新常态下“多规合一”的难点及出路分析[J]. 中国集体经济,2016,07:39-41.

“多规合一”面临的困难

空间管控体系及其相关的法律法规缺位、全局性和基础性的上位规划缺乏、多部委与部门职能性和业务性的协调机制缺失，这“三缺”导致“一规”难行，为区域多种规划的衔接与实施带来诸多现实难题。

(1)规划主体不统一，上位规划缺失，各自为政。由于部门并行的规划管理体制，各职能部门负责组织编制和实施各自的规划，导致规划打架的现象，相互之间缺乏认可和协同。在规划大类之间，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等部门规划，主要由发改委、住建、国土和环保部门分别主导，各部门围绕着部门的职责和管理权限，进行规划的编制与实施。导致对于同一规划空间由于部门视角不同，规划的导向不同。

(2) 规划依据不同，基础数据不统一，难以相互衔接。各项规划的编制原则、编制依据、技术标准、规划期限不同，所采用的基础数据格式、标准、分类也不统一，彼此之间难以对接和协调。规划之间存在很大差异，造成了多规协调在逻辑基点上的“先天不足”和逻辑起点上的“主次不清”。

(3) 规划空间布局差异明显，项目落地难，空间利用效率低。各项规划的编制时期和规划期限不一致，经济社会发展五年规划的指标确定与城乡、土地利用规划的布局难以衔接。城乡规划和土地利用规划编制时期长，实际情况可能是“规划赶不上变化”，空间冲突、各行其是，造成不同规划之间各类用地的空间布局交叉或错位，难以协调。

(4) 多规信息难共享，缺少交互融合平台，行政效率低下。在各项规划实施过程中，由于多规审批依据不一致，导致项目审批程序繁杂，过程反复，行政效率低下。此外，各项规划内容本应相互衔接，但目前由于缺少开放平台共享规划成果，难以实现不同类型规划之间和上位规划与下位规划之间的协调。信息不对称、难以共享也造成规划编制中数据获取、处理等大量重工作，降低了规划编制效率。

“多规合一”的战略定位��

（1）“多规合一”首先应做到“多规”在空间上的同一。根据多规差异特征及其本质分析不

难理解，“多规合一”并非一定将多个规划合并为一个规划，而应是将“多规”统一到同一规划空间上来。其根本目的是将国民经济与社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境规划在同一空间内、特定功能导向下进行统筹部署。要做到空间同一性，必须要求各项规划的基础数据、规划目标、空间布局、空间管制、保障体系的“五统一”。�崳� （2）“多规合一”的要义应是从战略高度协调各项规划。由于现行的任何一个规划都不能做到在空间上战略引领与管控作用，但是各个规划在各自行业都发挥着不可替代的作用。“多规合一”应从战略高度将这些规划融合，在理念上的多项规划协调，法理上的多项规章调整，技术上的多项规程统一。通过理念和技术创新，形成一本规划、一张蓝图、一套办法。这里的“一”应是“统一”或“同一”之意，并非仅是数量单位。即一本规划统筹引领各项规划，一张蓝图引导和管控地域空间，一套办法指导各项规划的编制与实施。�崳�

（3）“多规合一”应注重理念上的创新和公众参与。在理念上，多规合一应避免补救式的调整，避免形式上合并，避免单一部门主导式融合。避免补救式调整，应在对区域资源环境承载力的科学评判基础上，优化空间布局，引导各类空间有序发展；避免形式上的融合，应注重分析区域多规的差异与主要矛盾，从规划源头找问题，注重解决区域发展的实际问题，实现多规实质性融合；避免单一部门主导式的融合，应有政府主导，组织相关规划部门共同参与，形成民主的、开放的议事制度和解决问题的机制，推进“多规合一”工作。“多规合一”应更加重视公众参与，“多规合一”涉及了更多行业、更多部门、更多团体、更多个人的切身利益，应按照公开、平等、广泛和便利的原则，增强规划的公众参与，强化社会监督，以增强“多规合一”的权威性和实用性。�崳�

[1]刘彦随. 新时期“多规合一”的理论认知与科学途径[A]. 中国自然资源学会土地资源研究专业委员会、中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会、中国城乡发展智库联盟.2016'中国新时期土地资源科学与新常态创新发展战略研讨会暨中国自然资源学会土地资源研究专业委员会30周年纪念会论文集[C].中国自然资源学会土地资源研究专业委员会、中国地理学会农业地理与乡村发展专业委员会、中国城乡发展智库联盟:,2016:7.

“多规合一”规划编制的核心

（1）确定总体发展目标

首先，对各类规划的实施情况进行评估，作为规划调整的基础性文件。其次，通过归纳行业发展要求，总结城市未来发展思路，分阶段确定发展目标。对城乡空间形态、产业发展、综合交通、基础服务设施和生态环境保护提出原则性的引导，总结出“生态保护、用地发展控制、城乡文脉传承、一体化的城乡公共产品”四大规划目标，作为指导全域空间统筹的总体方向。

（2）基于空间要素的“一张图”整合

“多规合一”的本质是规划的协调，“一张图”的整合首先是事权的整合。按照管理事权对大理市的空间各要素进行梳理，尤其是对同一空间存在多个管理部门的要素进行事权侧

重点的分解，将其归纳为水体、绿地、城乡建设用地、地质灾害、安全保障、历史文化、基础设施、公益设施和交通设施 9 类事权管理对象及 28 个管理部门，并确定各自事权管理的具体内容、层面及范围，自上而下地化解管理某一要素时的事权冲突，在全域空间缝合的同时，实现全域的责权闭合，确保部门事权的空间落地。

划定九线四区：从生态保护出发，划定绿线 ( 全域生态空间控制线 )、蓝线 ( 全域地表水体保护和控制线 )2 类管控空间；从用地发展控制出发，划定橙线 ( 全域城乡建设用地边界控制线 )、黑线 ( 全域灾害防护界线 ) 和褐线 ( 全域战略安全保障界线 )3类管控空间；从城乡文脉传承出发，划定紫线 ( 全域历史文化遗产保护界线 ) 管控空间；从一体化的城乡公共产品出发，划定黄线 ( 全域基础设施用地界线 )、粉线 ( 全域公益设施控制线 ) 和红线 ( 全域交通设施控制线)3类管控空间。在“九线”划定过程中需对划定的依据进行判别，保证划定的合理性和科学性。划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已经建设区 4类管控区，形成空间管制的“四区”。

（3）基于标准统一的协同平台建设

统一技术标准，图纸标准统一（cad坐标系统一），各部门按照各自行业标准将相关规划成果转化为《城市用地分类与规划建设标准》(GB 50137—2011) 体系的成果，形成统一的用地分类。数据格式统一，规范空间管控数据的属性内容、类型和字段长度等，形成构建空间管控数据库的基础。同时，对各类入库信息进行编码，以代码形式进行查询，便于各主管部门工作人员进行数据入库与管理查询。

[1]苏涵,陈皓. “多规合一”的本质及其编制要点探析[J]. 规划师,2015,02:57-62.

四规”协调建议

(1)结合国家行政制度改革，建立定位清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。 (2)明晰规划边界，科学界定各项规划主导编制内容：①国民经济和社会发展规划—“定目标”。国民经济和社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，其他规划均要以国民经济和社会发展规划为准，不需要另行界定。②土地利用总体规划—“定规模”。土地利用总体规划的调控性较强，突出体现对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束。建设用地(包括城市用地、建制镇用地、农村居民点用地、交通用地、水利设施用地、独立工矿用地等)、耕地保有量、基本农田等规模必须以土地利用总体规划为准。③城市总体规划—“定布局”。城市总体规划领衔制定城市发展战略，具体确定城市空间结构、城市建设用地内部各项用地比例和空间布局。④主体功能区规划—“定政策”。主体功能区规划将行政区域划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类不同的功能区划，根据不同主体功能区的功能定位和开发方向，制定开发管制、绩效考核等差别化的管制政策。“四规”其他重叠交叉的内容，则应相互协调。可保留差异，但不能冲突。

(3)统一基础数据、规划标准和规范，搭建“四规”规划信息统一平台。在明晰“四规”各自“话语权”的基础上，“四规”协调应重点做好“三统一、二协调、一平台”，即：统一基础数据、统一用地分类和建设标准、统一规划期限，协调土地利用、协调管制分区与措施，搭建“四规”规划信息统一平台。

(4)强化规划审批与协调制度，加强规划的横向协调。为使重大问题、重大决策得到及时沟通、反馈，应当建立一套横向协调制度，确保“四规”在规划前、规划中及规划后的协调和成果的科学性。

[1]蔡云楠. 新时期城市四种主要规划协调统筹的思考与探索[J]. 规划师,2009,01:22-25.