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“1+1+X”的合庆算法
所谓“1+1+X”，第一个“1”，即党组织的领导；第二个“1”，即村民自治章程，是村民自治的基础性、指导性文件；“X”，即若干实施细则，是村民会议或村民代表会议就群众关心的事务如何处置所制定的办事规则。近年来，浦东新区合庆镇党委以“有法依法、有规依规、无法无规、村民自治”为基本理念，以尊重和实现村民在村级事务管理中的主体地位为出发点和落脚点，积极探索“1+1+X”工作法，发动村民人人参与《村民自治章程及实施细则》的制定与执行，在规范村务管理、维护群众权益、密切党群干群关系等方面取得了显著成效，吸引了《人民日报》、《文汇报》等多家媒体的跟踪报道，产生了良好的社会影响和舆论反响。
一、背景与缘起
合庆镇位于浦东新区东北部，区域面积41.97平方公里，总人口136484人，常住人口56513人，来沪人员79871人，下辖29个行政村、6个居民区。属于典型的城乡二元结构，一方面地处改革开放最前沿的浦东，另一方面经济社会发展还比较薄弱；一方面享受着开发开放带来的发展成果，另一方面承受着土地等资源日益紧缺，且由于来沪人员大量涌入带来的环境脏乱差等后果；一方面拥有着临海临江临机场的优越地理位置，另一方却不得不面对规划受控、耕地面积大、农村人口多的社会现状。
2007年以来，镇党委坚持每年深入全镇各村（居）、企业进行调研，梳理归纳出群众最关心的10个问题（①就业问题；②
住房问题；③医疗问题；④合作医疗报销额度问题；⑤教育质量问题；⑥养老金提高问题；⑦公共卫生问题；⑧文化设施建设问题；⑨环境保护问题；⑩工资及收入水平问题），最担忧的10个问题（①社会治安问题；②集体资产监管问题；③动拆迁政策前后不一致问题；④环境污染得不到有效控制问题；⑤征而未迁、迁而未征问题；⑥外来人口管理问题；⑦农民建房问题；⑧粮差补贴较低问题；⑨食品安全问题；⑩物价上涨问题），最不满意的10个问题（①个别干部行为不检点；②怕干部处事不公平；③反映问题得不到及时解决；④侵犯老百姓利益，维权不力；⑤民主作风不够，有些事情暗箱操作；⑥违法用地、违章建筑处理不力或处理欠公平公正；⑦对群众的承诺失信于民；⑧物业管理不到位；⑨原则与规则的随意性；⑩外来人口增多影响居民的生活质量问题）。在“三最”问题的背后，也一定程度上体现了社会转型时期社情、民情悄然发生了新变化，对传统的基层工作形成了新挑战，主要是三个方面：
一是群众不满意，要求“平等”。随着经济社会的日益发展，群众民主意识、法制观念不断增强，原来那种行政的、简单的、粗放的“命令式”管理方式不能适应现实需求。
二是群众不信服，要求“依据”。农村集体经济的不断壮大，涉及村民切身利益的公共支出和基层社会管理的事项越来越多，但在具体操作上，一些村规民约比较宏观，做起来无从着手，往往凭村干部个人感觉或经验来决策决定，只能是“毛估估”、“拍脑袋”。
三是群众不买帐，要求“参与”。群众参与村务管理的愿望
越来越迫切，对享有知情权、参与权、表达权、监督权的呼声也越来越高，但实际上村务管理主要集中于村干部，“村民自治”一定程度上变味成“村官管治”。
经济社会深化转型，群众的思维方式、生活方式和个体诉求发生着深刻变化：以前重物质，现在要权利；以前求温饱，现在盼环保；以前怕麻烦，现在想参与；以前保自身，现在求公平。新情况新问题新挑战的客观“倒逼”，加上合庆镇党委主动变革的强烈主观愿望，2010年6月，镇党委组织成立镇级“1+1+X”村民自治工作指导小组，主要负责指导、规范、组织和协调村民自治的试点工作，明确村民自治主体必须是村民，村民自治的内容必须有效，村民自治的程序必须合法、合规、合理、合乎乡情。按照先行试点、面上推开、深化完善的整体工作安排，2011年1月，在8个村前期试点实践探索的基础上，全镇各村正式推行“1+1+X”工作法，通过优化村民自治机制，保障和强化群众主体地位，密切和融洽党群干群关系。
二、主要做法
着眼于创新社会治理方式、优化社会治理机制，不断推动社会管理向社会治理转变，合庆镇“1+1+X”工作法把党委领导、政府负责与社会自我调节、村居民自治良性互动有机结合起来，把依法管理与民主管理有机结合起来，有效打开了基层社会治理的新局面。
（一）着眼群众信服认可、便于操作落实，制定形成村民自治“草根宪法”
合庆镇的29个村中，现在村村有一本被村民称为“草根宪
法”的《村民自治章程及实施细则》，它统一明确议事和组织规则，并明确规定村民自治的范围、机制、程序以及村民的权利与义务。
一是整合共性、尊重个性，实现村内事务“一事一规”。合庆镇党委对一系列“政策法规之外，道德情理之中”的村级事务全面梳理，结合全镇普遍情况与各村实际，发动各村制定《村民自治章程及实施细则》。各村党组织将征求意见表格发放到每个村民手中，并通过召开“户代会”广泛听取村民普遍关心关注的村务，最后统计汇总出村民关注度最高、反映最集中的事项，作为村民自治的具体项目。对于具有指导性作用的《村民自治章程》，一般围绕村民组织、村民权利和义务、经济管理、社会秩序、劳动就业、劳动保障和福利、奖惩、执行和监督等9个方面内容作原则规定，是村民自治大纲。对于具有操作性作用的《实施细则》，涉及民主管理、经济发展、社会事业、社会稳定、文明创建、岗位职责6大类，一般就村集体资产和资金管理、社会治安、来沪人员管理、婚姻家庭、计划生育、“星级家庭”标准等方面的工作作具体规定。村民自治项目最多的村有60余项，最少的村也有30余项。可以说，大到农民建房审批、征地安置、帮困补贴等涉及群众切身利益的重要事项，小至90岁老人生日蛋糕的购买、子女考入大学家庭的奖励等，每个事项都有一个相应的单行规则。
二是听取民意、民主表决，保证村民群众“真信真用”。按照“尊重民意、维护民权、通俗易懂、切实有效”的方针，对于村里哪些事情应该列入自治项目、列入以后如何处理等问题，各
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